文/朱国斌

修例运动、新冠疫情、香港国安法、议员DQ事件，香港近来仍是多事之秋，屡屡登上舆论的风口浪尖。从2014年「占中」事件以来，香港社会内部的骚动一路延宕至今，何时能够停歇仍未可期。这不禁让人感慨，香港啊，东方之珠，问题出在哪里，你又该何去何从？

实际上，学界就香港问题进行了不懈思考。本文为香港城市大学法律学院朱国斌教授专栏的开篇语，转引自朱教授近著《建构「一国两制」宪制：在动态中达至平衡》（香港三联，2020年10月版）中的导言，其中梳理了香港当前发展面临的主要问题，并给出他的对策建议，对各界思考香港问题颇有启发。

一、香港政治的「新常态」

套用内地的话来讲，香港出现了一种「新常态」。甚么是香港的「新常态」？一是迷茫，二是撕裂。迷茫既包括身份认同的迷茫，也包括发展方向的迷茫。回归二十二年来，香港社会在继续繁荣的表象之下，逐渐失去了反省、创新和进取的心气。与此同时，相较于内地，香港从过去的宠儿，到现在被平视的对象，落差太大。这激发了香港人的失落感和危机感，促成了各种各样思想思潮的出现，包括各种极端化的思潮。政治议题分化香港社会，由于欠缺包容和妥协的精神，社会逐渐走向撕裂和两极化，由此导致对立无处不在，如所谓的「中港对立」、「蓝黄对立」和「官民对立」。当对立发生在议会，香港特区的政治体制就由「半民主制」（Semi-Democracy）走向「否决制」（Vetocracy），有效管治变得可望不可即。当社会出现严重分裂与对立时，社会就走向撕裂、对抗和动荡不安。

「反修例运动」是社会矛盾的一次集中爆发。香港发生的这一切都是有原因的，只是我们以前没有那么警惕和了解。香港的「新常态」还会持续一段相当长的时间，并将围绕两个事情展开，一个是政改，另一个是管治，而两者其实是连在一起的。香港经济发展稳定时，民众的要求就转到了政治方面，集中体现为政治体制改革。「反修例运动」表达出的极端主义和激进主义，从一定意义上讲其实是这种社会诉求长期被压抑的结果。这场运动告诉我们，香港市民并不满足于做「经济动物」。但「反修例运动」后来的发展态势和状况很难为香港争取到民主进步。当这场运动落幕之后，激进主义或更加极端，或走向失败主义，两者都不是好的征兆。走出困局并不容易，这需要政治家的政治智慧，香港社会的自省和理性，以及包容和妥协精神的回归。

二、香港社会的「主流民意」

甚么是现在的主流民意？是「黄」还是「蓝」？是「逢中必反」还是「爱国爱港」？主流民意是一个不可捉摸的东西，且此一时彼一时。在「反修例运动」中，我们可以看到，支援抗争、谴责「警暴」是「民意」，清除路障、支持警队也是「民意」。这告诉我们，民意如潮水般势不可挡，亦如天气般变幻无常。表面上来看，香港有所谓「蓝营」和「黄营」，但事实上，香港社会还有「沉默的大多数」，这大多数人并没有特定的政治立场，他们很少站出来表达自己的政治意见，除非关键或核心利益受到威胁。在「反修例运动」进程中，与人们以前的认知有所不同，这「沉默的大多数」并不一定就是「蓝营」可依靠的力量。就社会思潮而言，香港有民主主义、民族主义、自由主义、爱国主义、国家主义、世界主义。还有近年来冒起的本土主义、激进主义、民粹主义和极端主义。但这些主义尚未在香港形成一套逻辑自洽的思想体系。

「得民心者得天下」的俗语，令某些政客「挟民意以自重」。这其实忽视了「民意」与「民心」的区别。民意是变动不居的，民心则是相对稳定的。民意囿于一时一地的情势，不同时期的民调可以反映不同的民意。但不论何时何地，香港的「民心所向」还是社会安定、经济繁荣、政治清明、政府廉洁以及执政者尊重民众并对社会大众负责。民主化是非常合理的诉求，也是香港社会的共同心愿，但是不应将「民主」和「面包」对立起来，不应为了追求民主而牺牲法治、社会安定和经济发展。极端化的主张能裹挟一时的民意，但难以抓住长久的民心。政客在民意上做工作，政治家在民心上做工作。管治香港，要顺应民意，更要理解民心。治港者要更加谦卑、更有责任感，社会精英不要做「精致的利己主义者」，要超越政治争拗，为香港的未来承担责任。

三、行政主导的政府为何弱势？

香港特区的政治体制，通说是「行政主导」，即以行政机关尤其是行政长官主导政府施政，引领政策制定和发展方向。按照基本法起草者的意思，「为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约」。然而，就香港回归后的情况——尤其是「反修例运动」以来的情况——来看，行政机关（尤其是行政长官）完全无法发挥主导作用，特区政府动辄成为弱势中的弱势。「行政主导」与「止暴制乱」一样流于口号，在关键时刻，特区政府甚至无法充分调动公务员，遑论主导特区政治、引领香港社会。

行政无法主导，主要有两个方面的原因，一个是制度的原因，另一个是人的原因。从制度层面来看，基本法虽然赋予了行政长官及特区政府广泛的职权，但为防止行政独裁，也设置了相应的制衡机制。在现行体制下，立法会拥有制衡特区政府的权力。行政主导需要立法配合，但是在政治改革停滞的当下，立法会议员（至少是直选议席议员）的民意代表性远高于行政长官的民意代表性，这就是现行政治体制的「民主赤字」。在这种情况下，缺少民主正当性（Legitimacy）的行政长官领导的特区政府没有足够的底气、硬气和权能影响甚至主导立法会。再加上行政与立法之间缺乏必要的联系纽带，而反对派又占据著制衡政府所需的关键议席，行政无法主导几成必然。

从行政长官个人的角度来看，香港回归前后经历了快速政治化，殖民年代「行政吸纳政治」的社会条件不复存在。简单来说，香港已由一个「经济城市」变为「政治城市」。但治港团队并未充分认识到这种转变，将优先议程设定为经济民生而非政制改革。上台即「打经济民生牌」的行政长官林郑月娥，在「修例风波」中遭受「致命一击」，即说明了民生牌不足以整合整个社会（平心而论，这种局面并非事先能够预料）。「我会做好呢份工」（I will get the job done，这是香港特区行政长官曾荫权于2007年竞选连任时的宣传口号）、不求有功但求无过的「公务员心态」令行政长官及一众高官，根本无法驾驭复杂的政治局势，无法追踪并引领社会主流意见。但管治香港这个复杂而多元的社会，要有政治家的魄力和智慧。改善香港的管治，要从人，更要从制度的角度著手。

四、中央强势治港行进困难

2014年颁布的白皮书（即《「一国两制」在香港特别行政区的实践》白皮书）标志著中央治港策略的一个重大转变。「全面管治权」的概念提出后，内地与香港「井水不犯河水」的日子一去不复返，中央开始重视并积极行使对香港特区的权力。人大常委会「8．31决定」收紧了香港政改的空间，以确保中央对行政长官人选的控制权，并坐实了中央决定香港政改的权力。「反修例运动」期间召开的中共十九届四中全会提出「新五条」，尤其是「建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制」，为下一步中央治港提供了方向。可以看出，自2014年以来，中央一方面加强对香港的直接管控，另一方面积极将香港纳入国家治理体系，以实现「国家整合」的目的。

从中央政策制定的出发点来理解，治港路线从放任自流转为强势，既是为了维护国家的主权、安全和发展利益，也是为了维护香港的长期繁荣与稳定。「反修例运动」会令中央领导人更加确信，过往对香港的放任自流和管控不足才导致种种乱象，将来更需要加强对香港的管控。但是香港社会并没有接受中央治港路线的这种调整。比如，白皮书提出的「全面管治权」遭到抵制，根据「8．31决定」（即政改「五部曲」）制定的政改方案被否决，「二十三条立法」被束之高阁并迟迟未被列入政府的政治议程，《逃犯条例》的修订引发巨大且持久的社会动乱。从事态发展的可能性分析，中央进一步加强对香港的管控可能带来更激烈的民意反弹，退一步讲或表现为消极抵抗。

中央与香港社会长期无法就维护国家安全和推行民主改革达成共识，政治互信的缺失令京港关系在「管控—反抗—再管控—再反抗」的循环中不断恶化。要走出这种恶性循环，双方都要学会换位思考，在必要时各退一步。中央在治港时应当直视香港社会的民主诉求，并表现出政治智慧来。如果中央一味强势，以一种「皇权」心态来管治香港，只会令香港进一步陷入僵局，难以赢得香港的大多数民心。而香港社会在追求民主时亦决不应无视中央对国家安全的严重关切，在适当的时候以适当的方式履行国家安全立法的宪制义务，才有可能为香港的政改打开局面。理想的情况是，双方能就此达成原则性共识和策略性妥协。

五、迟延回应酿成管治危机

毫无疑问，「反修例运动」是香港回归以来最严重的管治危机，其历时之久长和程度之惨烈无与伦比。而这场运动能够持续升级，特区政府的反应迟钝和进退失据是一个重要肇因。大型社会运动爆发于6月，至示威者提出「五大诉求」，骚乱和破坏活动持续近三个月，行政长官才宣布正式撤回修订《逃犯条例》草案。至11月中旬，暴力冲突和社会动乱到了几乎不可收拾的程度，特区政府才成立跨部门行动小组，采取更加果断的措施「止暴制乱」。可以说，特区政府不仅迟延回应示威者的诉求，而且迟延回应广大市民的诉求。迟延回应示威者的诉求，令社会上的愤怒和暴力不断升级；迟延回应广大市民的诉求，令特区政府无法团结多数、凝聚人心、有效「止暴制乱」。

问责性（Accountability）和回应性（Responsiveness）是有效管治的重要因素。在问责机制有所欠缺时（在当下的政治框架下，行政长官和主要官员非由选举产生，中央掌握著行政长官和主要官员的任免权），特区政府更要及时回应社会大众的各项重大诉求。暴力冲突和政治乱局每天都在给香港社会带来巨大损耗，迟延回应导致特区政府不能及时为香港止乱、止损、止血。无疑，「反修例运动」是一个惨痛的教训。政制改革在短期之内将会难有进展，问责制（尤其是对行政长官的问责）也很难得到改善。在这种情况下，特区政府能够做到的就是必须转变「公务员心态」（一种技术官僚心态），直面群众，及时识别和回应主流社会的诉求。总之，政治人物要问政，公务员要问责。

六、「反修例运动」挑战法治

「反修例运动」不仅带来了管治危机，而且带来了法治危机，令人们质疑作为香港核心价值的法治的存在。一者，运动中出现大面积的违法现象，不少抗争者为达目的，不惜采取违法乃至犯罪手段，违法者之众，犯罪程度之烈，前所未见；二者，随著暴力和乱象的持续，社会失去了对违法行为的「容忍度」的坚持，可叹的是，在某些时候，彷佛社会主流在默许和放纵犯罪；三者，持续的暴力冲突将香港带入某种「紧急状态」，法谚有云「枪炮作响法无声」，当正常的社会秩序无法得到保障，法治又从何谈起；四者，冲突和乱象的持续，强化了仇恨情绪，削弱了包容精神，深层次、大面积地撕裂了社会，动摇了人们对法治的信心，以致各种「私了」、「装修」事件频发；五者，违法事件迟早要转介到法院，这令司法机关和法官不可避免地卷入政治漩涡（个别法官甚至摒弃中立，公开表达政治立场），在社会严重撕裂的情况下，法院不论作出何种判决，都将遭到质疑，「火烧法院」是质疑的极端化表现。以上种种，都在动摇香港法治的根基。

香港如何由举世称颂的「法治之区」沦落到今日的「礼崩乐坏」？特区政府迟迟不回应民间诉求导致民怨沸腾固然是一个原因，「违法达义」理念对市民守法意识的蚕食也是一个重要原因。自「占中」以来，「公民抗命」和「违法达义」的理念广泛流传，不少缺乏思辨能力的人以为，只要是为了「崇高」的目标，违法和犯罪手段亦可以考虑。然而，法治最基本的要求是人人守法。若人人都为了自己心中的「正义」而违法，法治和秩序又从何谈起？若没有了秩序，社会只能回到「人人为敌」的原始状态，只会离正义越来越远。「反修例运动」暴露了香港法治脆弱的一面。捍卫法治、保障人权，要从矫正极端和偏颇的法治观开始。任何人都不应为了政治目的，而曲解和滥用自然法学说。从根本上看，违法不能达义，也不能为香港争取民主。巩固和捍卫法治秩序，最起码的要求便是遵从法律的指引。此时此刻，回归法治乃是当务之急。

七、政治问题还是经济问题？

「占中」、「反修例运动」迫使人们正视和反思香港的问题。有人认为，动乱和暴乱的根源在于经济，譬如土地问题、住房问题、垄断问题、分配问题、阶层流动性问题，一言以蔽之，来源于香港的「深层次矛盾」。也有人认为，暴乱的根源在于政治，譬如民主化停滞的问题、人心不归的问题、国民教育和通识教育的问题、意识形态斗争的问题、恐中恐共的问题、外国势力干预的问题。其实，争论香港的问题是经济问题还是政治问题，意义不大。因为一个社会可以既有经济问题也有政治问题，并且在很多时候，经济问题可以转变为政治问题，政治问题之中又夹杂著经济问题。香港之困局，并非某单一因素造成的；带领香港走出困局，亦不可指望采取某一方面的具体措施就能办到。解决香港的问题，需要多管齐下，在力所能及的情况下，看到一个问题，便尝试解决一个问题。以「民生问题」解决「政治问题」是鸵鸟政策；「政治问题经济解决」是一种无奈之举，在短期内可能取得成效，但也可能令问题变得更糟。更为理想的做法是「政治问题政治解决，经济问题经济解决」。

八、重启政改需要凝聚共识

「占中」以来，民主几乎成了香港社会的一块「心病」。2015年政改闯关失败令不少人伤心失望，但社会上仍然有非常强烈的民主诉求。重启政改的呼声从未断绝。极端者甚至可以为了「民主」不要「面包」。实事求是地说，「双普选」是基本法设定的合情合理且合法的目标，但「根据香港的实际情况」和「循序渐进」也是香港政改必须遵循的原则。在「一国两制」和基本法的框架下，中央掌握著香港政治改革的最终决定权，这意味著，香港没有可能撇开中央而单方面实现民主化。应该看到，「8．31决定」并未封死香港的民主之路。倘若各方能够放下争执和成见，回到「8．31决定」上，香港政制仍然有可能前行。鉴于政改是一个有高度争议性的问题，重启政改必须选择合适的时机，并且建立在广泛的共识基础之上，这既包括中央与香港社会之间的共识，也包括香港社会内部（建制派和民主派）的共识。如果各方面都认同，民主是一个值得追求的目标，那么作为持份者的各方都应该相向而行，而非背道而驰。为重启政改创造条件，各方都应放下「寸步不让」的心态，泛民政党和政治团体不能为反对而反对。有妥协，才可能有共识。

九、如何重建管治权威？

2019年6月开始的香港乱局已经持续了近半年，相信终会走向缓和和暂时沉寂，这并不是因为特区政府「平乱有方」。相反，种种错误和迟缓的决策令特区政府的管治权威在「反修例运动」中几近荡然无存。然而，香港的稳定和繁荣，离不开有效管治。「无政府主义」并不是也不可能是一个可行的选项。即是说，要令香港社会重返正轨，必须挽回市民对政府的信心，重建特区政府的管治权威。

那么，特区政府要如何重建管治权威？起码有以下几点：一是问责。香港特区的问责机制虽然不算健全（这涉及香港政制的问题），但也不是完全缺失，特区政府应当充分利用现有的问责机制（如「高官问责制」）对官员问责，对香港市民负责。特区官员普遍规则意识很强，故一般不会违规犯罪，然而不称职者却确有其人。在应对「反修例运动」过程中，舆论认为就有直接涉事官员或表现进退失据，或决策有欠思量，或不敢面对问题挺身而出。应该有官员被问责。二是沟通与回应。沟通不畅和回应迟缓是「反修例风暴」高烧不退的重要原因，特区政府必须从这次管治危机中汲取教训，保持与香港市民的密切直接沟通，并及时且有效地回应市民的诉求。三是反思和反省管治思维的错误。客观而言，特区政府在「反修例运动」中作了不少错误的决策。要挽回香港市民对特区政府的信心，就必须反思和纠正过往的错误，尤其是，行政长官和主要官员须放下「公务员心态」，学会像政治家一样决策，并对香港市民负责。四是全方位的改革措施。香港的各种深层次问题在「反修例运动」中暴露无遗，解决这些问题需要全方位的改革措施。当然，改革亦须建立在共识之上，特区政府可效仿历史和域外的做法，邀请公众就社会问题发表意见和提出建议，在对话与共识之中推动社会变革，解决香港的深层次问题。五是亲民。政治任命官员深入基层既是职务性质要求，也是政治道德要求。亲民不是作秀，不是握手照相和照本宣科宣读贺信，应该当作决策过程集思广益的一个必要环节，也是建立政府威信和赢得民心的措施之一。

十、「一国两制」在香港的前路

「反修例运动」不仅动摇了香港市民对特区政府的信心，也动摇了社会各界对「一国两制」的信心。悲观主义者甚至宣布，「一国两制」在香港的实践失败了。但「一国两制」不是一时的权宜之计，而是开天辟地的政治事业，也是要长期坚持的基本国策，因一时的挫折而宣布「一国两制」在香港失败太过草率，显得缺乏战略定力和制度自信。即使在「反修例运动」中遭受考验和冲击，「一国两制」依然是保持香港长期繁荣稳定的最佳制度安排和选择。在现行宪制框架之下，「港独」根本不是选项，实际上也是绝对不可能的。除少数「揽炒」论者外，绝大多数人都希望「一国两制」在香港能够成功。中央方面的表述也是要继续坚持「一国两制」。

诚然，各方面对「一国两制」的不同解读，令人对「一国两制」在香港的前景感到忧虑。弥合这种理解上的分歧，需要回到「一国两制」的历史语境，牢记「一国两制」的初衷，坚持基本法的立法原意，找到「一国」与「两制」之间的最佳平衡点。

（文章观点仅代表作者本人）

作者为香港城市大学法律学院教授

编辑：潘丽丽

转引自朱国斌教授《建构「一国两制」宪制：在动态中达至平衡》一书的导言