文/常 乐
香港特区政府律政司17日举办基本法颁布三十周年法律高峰论坛，行政长官林郑月娥及国务院港澳办、香港中联办负责人出席论坛并发表讲话，由此引出宪法在香港的适用、基本法的理解及运用、基本法的与时俱进等重要理论和实践话题。
基本法是「一国两制」香港实践的核心与中枢，回顾历史我们知道，采用「一国两制」方针和平解决台湾、香港、澳门等历史遗留问题，是在十一届三中全会之后伴随著中国改革开放进程而开启的。在中国对内改革、对外开放进行社会主义市场经济建设过程中，对于如何运用「一国两制」方针妥善解决港澳台问题，法律起到了开路先锋和保驾护航的作用。
港澳回归祖国后，港澳基本法正式实施。包括特区政治架构、职权划分、居民权利以及社会各领域的基本制度都由基本法规定并实施。由于基本法还规定了中央在特区的相关具体权力，因此港澳两部基本法不仅规限中央与特区关系、也是中央管治特区的基本准绳。由于港澳特区实行与国家主体不同的社会制度，并且基本法具体规定了特区的基本制度，因此回归以来，中央靠基本法管治特区，特区各政权机关也靠基本法管治特区。
正如港澳办副主任张晓明在论坛所讲，近年来香港的「一国两制」实践出现了一些乱象，诸如非法「占中」、「修例风波」等等，这都是因为香港不少人在认识理解贯彻「一国两制」方针和基本法时，没有准确理解「一国两制」。将本土利益、个人利益、外部利益最大化，反而置国家利益于不顾。
完善与基本法实施相关制度
因此，为了不断适应新情况、有效解决新问题，就要求我们把基本法当作一部「活的法律」，通过立法解释等办法，放大基本法的适应性，也需要在基本法之外，通过多种方式，不断完善与基本法实施相关的制度体系。
港澳是中国的香港和澳门，特区是中央直辖的地方行政区域，地方自治出现偏差，中央必然需要出手补救，当然这还是要采用大家都能够接受的法治手段。
新时代以来中央对港澳管治的一个十分明显的特征，就是在基本法之外，完善法律体系，此举除了上述的纠偏以外，也是为了弥补基本法「一法治理」之形单影只与力量不足。其中，表现最为突出的，就是提出了宪法和基本法共同构成了特区的宪制基础，意在让具有最高法律效力的宪法适用于特区。再就是香港国安法的制定、颁布和实施，进一步巩固了香港特区的宪制秩序，加大了维护国家主权、安全、发展利益的规制和惩戒力度。另外全国人大及其常委会通过的系列释法和相关决定，如上都成为弥补和辅助基本法管治香港的有力法律武器。
因为宪法明确规定了特别行政区的设立问题，并且根据特区创立的实践过程，完全可以说没有宪法就没有特区，就此而言，宪法在特区具有最高法律效力，是毋庸置疑的。另外，就性质而言，宪法作为国家根本大法，其在包括特区在内的全国范围适用也是毋庸置疑的。
有两个错误认识需要廓清，一是不能因为基本法规定特区实行资本主义制度且「不在香港实行社会主义的制度和政策」，就认为宪法不适用于特区；二是也不能因为宪法规定了我们国家实行的是社会主义制度，而认为实行资本主义制度的特区就不适用于宪法。这是一个问题的两面，有联系有区别，但本质相同。
巩固强化特区「一国」意识
中央一再强调宪法与基本法共同构成特区的宪制基础，就是为了强调宪法在特区的适用性。宪法在特区的适用，很明显就是为了弥补基本法之不足。基本法序言及第一条和第十二条作为整部法律的「题眼」与根本性条款，虽然明确规定了港澳特区是中华人民共和国不可分离的部分，以及两个特别行政区都是中华人民共和国中央人民政府辖下的一个地方行政区域，但是由于基本法明确规定了不在特区实行社会主义制度和政策，加之中央也极度约束自己在特区应有的宪制权力，这就让特区一部分人错误地将国家与特区、「一国」与「两制」、中央权力与高度自治等对立起来，甚至将后者优先和凌驾于前者，最终造成「港独」思维冒起，危及国家主权、安全、发展利益的严峻局面。
强调宪法的效力，就是为了进一步巩固和强化特区的「一国」意识，并让特区同胞充分认识和尊重国家主体所实行的社会主义制度，进而理解没有国家主体的社会主义，也就没有特区的资本主义。宪法在特区适用的另一方面，是为中央对特区拥有全面管治权提供了充分法律保障，进而将「一国两制」基本方略和作为国家治理一项显著优势的「一国两制」制度体系在特区确立下来，并推向前台、逐步实施。
也正是循此逻辑，张晓明副主任才会说：中共十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，对健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度作了总体部署，为我们下一步推进有关工作指明了方向。
我们高兴地看到，特区政府有关部门正在致力于完善公务员宣誓制度、国民教育制度、立法会议员资格审查制度等相关制度。由此，宪法在特区的适用及效力一目了然。
（文章观点仅代表作者本人）
作者为暨南大学铸牢中华民族共同体意识研究基地研究员
编辑：潘丽丽
来源：大公报
