文/林志鹏

长期以来，对香港政制的误读，莫过于“三权分立”说。事实上，香港从来没有存在过西方政治学意义上行政、立法、司法鼎足而居的政制形态，香港现行的政治体制，是行政主导，而非“三权分立”。

回归前，港督不仅牢牢掌握军政大权，甚至立法局议员也由其委任，并在所有议案上拥有“最终否决权”，试问这样的体制，何来“三权分立”？回归后，在“一国两制”原则下，全国人大决定设立香港特别行政区，按照宪法和基本法所确立的制度安排，香港实行的是以行政为主导，行政机关与立法机关互相制衡、互相配合的政治体制。这不仅具有坚实的法理依据，更是充分考虑到香港作为“中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域”的特殊性及其实际情况而作出的合理选择。

从来只是实行行政主导

回归23年来，行政主导的特色早已渗入香港政治生活的方方面面。主要表现在：

其一，行政长官既是香港特区的首长，又是香港特区政府的“领导”，这一双重身份使其具有相当广泛的职权。

其二，在行政与立法的关系上，行政长官除有权解散立法会外，议员的提案权也受到一定限制。比如，凡涉及政府政策的提案，议员在提出前必须得到行政长官的书面同意，这也体现了行政的主导作用。

其三，行政会议是协助行政长官决策的机构，其讨论的事项往往是除人事任免、纪律制裁和紧急情况下的措施以外的重大决定，是行政长官强有力的集体参谋，在行政决策中发挥著非常重要的作用，进一步强化了行政的主导作用。

凡此种种，都清晰地表明，香港特区实行的政治体制是以行政为主导，行政与立法既互相制约，又互相配合，司法独立。这一政治体制的主要特点是行政权力比较大，行政长官具有较高的地位和较为广泛的权力，在特区的政权机构设置和运作中居于核心地位。

倘若深究一步，香港不可能实行西方式的“三权分立”的原因，还能从两个方面把握。一方面，从“三权分立”理论与实践本身来看。法国思想家孟德斯鸠把“三权分立”理论发扬光大，是对人类政治文明的重要贡献，深刻影响了包括美国在内的西方国家的组织形式和权力运作方式。但也必须看到，孟氏将行政、立法和司法三种权力的制约和均衡关系绝对化，是一种过于理想化、模式化的设计。即便是现代西方主要的资本主义国家所实行的政治体制，也难以达到他所要求的“三权分立”标准。

其实，在政治体制问题上，从来就没有一个各国、各地区普遍适用的统一模式和绝对标准。任何一种政治制度的形成和发展都与所在国家、地区特定的社会经济条件、历史传统、政治文化、时代背景等因素分不开，有其历史发展的必然性，是一种自然的演变过程，更是一种政治博弈的过程，而不完全是按照事先设计好的某种方案推进的。

另一方面，从“一国两制”以及特别行政区的制度设计来看。本质上讲，香港特区的政治体制是一种地方政治体制。中国是单一制国家，香港特区是一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。香港特区的政治体制是宪法和基本法赋予的，而不是自行决定的。香港特区的政治体制与国家的政治体制，包括全国人大及其常务委员会、国务院、国家主席等宪法规定的政权机构，存在天然的隶属关系。

地方政府岂有完整权力

就权力来源而言，特别行政区享有的高度自治权均来自中央授权，其授权多少以及各种权力的分配和相互关系，都是全国人大通过基本法确定的。并且，特区在行使行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权时，也要受到中央权力的制约与监督。例如，立法会制定的法律要报全国人大常务委员会备案等等。

在“一国两制”下，香港特区虽然享有比内地其他省、自治区、直辖市大得多的权力，但就其政治体制的属性和定位来说，仍是一种地方政治体制，它上面还有国家的政治体制罩著，不能与一个国家简单类比。这也决定了香港不可能实行建立在主权国家完整权力基础上的“三权分立”制度。

邓小平曾讲过：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。”重温斯语，对“三权分立”的争论与迷思，可以休矣！

（文章观点仅代表作者本人）

作者为全国港澳研究会会员

编辑：严骏

来源：大公报