文/刘林波
今年2月18日，美国国务院把新华社、中国国际电视台、中国国际广播电台、《中国日报》和《人民日报》海外版等5家中国媒体在美机构定为「外国使团」。6月22日，美国国务院以「政府宣传机构」为由，宣布把中央电视台、中新社、《人民日报》和《环球时报》等4家中国媒体在美分支被定为「外国使团」。至此，已有9家中国媒体驻美机构列入「外国使团」名单。8月13日，美国国务院将孔子学院美国中心（CIUS）指定为中华人民共和国驻外使团。媒体机构、孔子学院是如何与「外国使团」联系起来的呢？原来美国早在1982年就颁布了《外交使团法》（Foreign Missions Act），根据该法规定，外国使团包括两类：一是任何涉及外交、领事或其他活动的使团、机构或实体。二是由外国政府或代表主权或政治实体的组织实际拥有或有效控制的使团、机构或实体。我国上述9家媒体机构、孔子学院美国中心被认定为属上述第二种类型，被定为「外国使团」后，就意味著这些机构要接受更严格的监督和管理措施。
对此合理的反应是，我们是否可以采取类似的措施管理美国驻华媒体机构和非政府组织？经查询，香港国安法中就有可资利用的法律条款，该法第54条规定，驻港国安公署、外交部驻港公署会同香港特区政府，加强对外国和国际组织驻港机构、在港的外国和境外非政府组织和新闻机构的管理和服务。接下来需要进一步搞清楚的问题是，美国《外交使团法》的具体内容是什么、该法的有关内容对我们落实香港国安法第54条规定有何启发和借鉴意义。
一、管理外交使团的根本目的是为了维护国家安全
根据《外交使团法》，美国专门成立了外交使团办公室（Office of Foreign Missions，OFM），负责根据《外交使团法》（美国法典第4301-4316条）执行国务卿的指令，以促进美国驻外使团、驻美使团和国际组织的安全和高效运作。具体来说，根据《美国法典》第4301条（b）款规定，美国管理外交使团的政策是：支持美国驻外使团的安全和高效运作，便利外国使团和国际公共组织以及向这些组织派出的官方代表团在美国安全和高效地开展活动，协助外国驻美使团和国际公共组织获得适当的利益、特权和豁免，并要求它们遵守国际法规定的相应义务。从这一法律规定来看，似乎美国更多地是对外交使团提供服务，对其管理是次要的，但实践中对这一法律条文的理解和执行却并非如此。根据美国外交使团办公室官方网站的介绍，该机构共承担四项任务：（1）根据互惠原则，确保美国驻外外交和领事使团及其人员享有平等待遇；（2）以保护美国外交政策和国家安全利益为原则管理外国使团在美国的活动；（3）保护美国公众不受外国使团成员滥用特权和豁免的影响；（4）为美国的外国使团团体提供服务和协助，以确保在互惠基础上享有适当的特权、福利和服务。从这四项任务的表述可以看出，美国对外交使团进行管理的根本目的是维护美国的国家安全利益。
香港基本法第13条规定，中央人民政府负责管理与香港特区有关的外交事务。外交部也在香港设立了驻港特派员公署，负责处理与香港特区有关的外交事务。香港国安法出台后，在处理与香港特区有关的外交事务时，要清醒认识到「外交、国防都是维护国家安全的重要手段」，外交部驻港公署对外国和国际组织驻港机构的不适当言论和行为，不能仅仅是口头上的谴责，而是要进行必要的行政执法，才能真正对外国和国际组织驻港机构形成约束力。要进行行政执法，就必须首先明确执法的法律依据是什么。遗憾的是，我国目前关于驻华使领馆的管理，法律依据是十分不充分、不完善的，如《中华人民共和国外交部关于各国驻华使馆设置和使用供通讯用的无线电收发信机的规定》、《外交车辆管理办法》、《外国驻华使（领）馆及其馆员在华购买货物和服务增值税退税管理办法》、《中华人民共和国海关对外国驻中国使馆和使馆人员进出境物品监管办法》等，这些管理制度规定得十分分散，法律层级也比较低，亟需完善相关立法。这些制度是否以及如何适用于香港特区，也是有待解决的问题。香港国安法第54条的规定，不仅明确了外交部驻港特派员公署的管理责任，也为今后做好法律制度衔接预留了接口。
二、国家利益至上是国家安全的准则
根据《美国法典》第4301条（c）款规定，外国驻美使团的待遇，应当由国务卿适当考虑美国驻该国使团所享受的利益、特权和豁免以及与保护美国利益有关的事项后决定。从上述规定可知，美国给予外国驻美使团的待遇，在对等原则之外还要考虑保护美国利益，这是美国利益优先、美国利益至上思维的典型体现。我国9家媒体机构以及孔子学院美国中心被美国国务院认定为「外国使团」，就是美国利益优先原则的运用。
关于在处理国际关系以及外交事务时应维护本国利益，英国的帕麦斯顿勋爵曾做出过精彩论述。1836年4月20日，他在下院庄重声明：「如果议会信任我们，如果它把外交仍交给我们去办，我们一定会维护国家的利益，保持它的荣誉。」1848年3月1日，他在下议院发表演讲时指出，「我们没有永恒的盟友，我们没有永久的敌人。我们的利益是永恒的，追求那些利益是我们的职责。」因此，坚持国家利益至上，也应当是我们制定内政外交政策、进行国际交往、处理国际事务必须毫不动摇和始终坚持的根本原则。维护国家利益，首要的是维护国家核心利益。2011年9月我国国务院新闻办发表的《中国的和平发展》白皮书首次明确界定了中国的核心利益。白皮书指出，中国的核心利益包括：国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。从这一界定可以看出，国家安全是我国核心利益的一个重要组成部分。此外，维护国家安全的目的是捍卫国家利益。2017年10月，中国共产党召开了第十九次全国代表大会，在十九大报告中，「坚持总体国家安全观」被列为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14条基本方略之一，报告提出「必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。」2018年4月17日，习近平在十九届中央国家安全委员会第一次会议上强调，全面贯彻落实总体国家安全观，要坚持人民安全、政治安全、国家利益至上的有机统一，人民安全是国家安全的宗旨，政治安全是国家安全的根本，国家利益至上是国家安全的准则。此次从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制工作的总体要求之一就是「深入贯彻总体国家安全观」，因此，在实施香港国安法的过程中，要按照中央提出的要求，坚持国家利益至上的基本准则。
三、充分发挥香港特区维护国家安全的宪制责任和主要责任
根据《美国法典》第4316条（b）款规定，对符合以下条件的某些国家和组织的人员实行旅行限制：（1）某人是国际组织的成员，但其此人所属的外国政府在美国从事危害美国国家安全的情报活动。（2）某人是国际组织某个任务的成员，如果该任务属外国政府在美国从事危害美国国家安全的情报活动的任务。（3）前述（1）、（2）项所列人员的家庭成员或者受抚养人。（4）不是美国国民或永久居民的外国人。在美国，对外国人的旅行限制主要通过发布「旅行禁令（Travel Ban）」来实现，「旅行禁令」在美国是一项较为常用的管理措施，如为了保护美国国民免受入境美国的外国人实施恐怖活动的危害，根据美国宪法和《移民和国籍法》等法律，2017年3月6日，美国总统特朗普签署第13780号总统令《保护国家免受外国恐怖分子进入美国》（Protecting the Nation From Foreign Terrorist Entry Into the United States）。又如，今年1月份，美国宣布新冠疫情为公共卫生紧急事件，并发布旅行禁令，暂停在过去14天内前往中国的任何外国公民入境。
所谓旅行禁令，本质上就是一种出入境管理措施。出入境管理是国际社会普遍实行的一种法律制度，各国通过这一法律制度来体现本国的主权，维护本国的安全和利益，保障居民迁徙自由的基本人权。根据国际法的国家主权原则，决定出入境许可，本来是一国的主权事务。一个主权国家没有准许外国人入境居留的义务，外国人也没有要求任何主权国家准许其入境居留的权利，主权国家可独立自主决定其出入境管理制度。
根据香港基本法第154条规定，中央授权香港特区政府对世界各国或各地区的人入境、逗留和离境可实行出入境管制。香港国安法第3条规定「香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任，应当履行维护国家安全的职责。」在香港特区履行维护国家安全职责时，出入境管理制度是一项重要的法律措施。香港国安法第43条规定，香港警务处国家安全处办理危害国家安全犯罪案件时，可以要求涉嫌实施危害国家安全犯罪行为的人员交出旅行证件或者限制其离境。限制离境措施的执行需要入境事务处进行配合，香港入境事务处也有责任进行配合。根据香港国安法第12、13条规定，入境事务处处长是香港特区维护国家安全委员会的法定成员，香港特区维护国家安全委员会承担维护国家安全的主要责任，并接受中央人民政府的监督和问责。由此，香港入境事务处在决定出入境政策时，必须考量国家安全因素，落实维护国家安全的责任。但上述规定也不意味著可以滥用这一制度，采取限制出入境措施应坚持比例原则，要与维护国家安全的实际需要相适应。
此外，与美国《外交使团法》类似，在加强对外国驻港使团管理的同时，也要保障其应享有的权利，并为其正常履行职责提供必要的便利。外交部驻港特派员公署处理与香港有关的外交事务时，也需要香港特区的配合和支持。比如，为在香港落实国际组织及与国际组织相关的人享有的特权及豁免权，香港制定了《国际组织及外交特权条例》、《国际组织(特权及豁免权)条例》等本地法律。《国际组织(特权及豁免权)条例》第5条规定，本条例并不损害《中华人民共和国外交特权与豁免条例》、《中华人民共和国领事特权与豁免条例》等全国性法律的实施，如果本条例的任何条文违背上述全国性法律，以全国性法律为准，并在符合中华人民共和国中央人民政府享有的国际权利及义务的规限下，予以解释。
（文章观点仅代表作者本人）
作者为清华大学法学院博士生
编辑：潘丽丽
