文/健元

编者按  早在基本法起草时，香港特区不搞「三权分立」就已是邓小平先生明确表示的指导原则。多年来，权威人士和专家学者也已多次表明，香港的政治体制无论在回归前还是回归后，都是「行政主导」，而不是「三权分立」。然而，在香港反对派的炒作下，一个本来很清晰的认知，却不停引发争论。近日，关于香港政治体制是「行政主导」还是「三权分立」的问题，再次成为舆论焦点。为此，我们特别刊发系列论述，以正视听。

日前香港特首林郑月娥与教育局局长杨润雄提出：香港从来没有「三权分立」。有关香港是否存在「三权分立」的问题，再次成为坊间和法律界热议及争议的焦点。甚至有反对派借2017年7月习近平主席莅临香港视察时提出的「三权合作」的思想，反诬香港「香港司法独立」受到了冲击和影响。这是对香港基本法和习主席讲话的肆意曲解。香港特区回归以来一直遵循基本法，落实行政主导原则，「行政权、立法权与司法权」应围绕这一基本原则，相互配合，确保特区政府依法（国家宪法和特区基本法）施政。这是习主席讲话的核心，也是林郑月娥近日回应社会争议时所指出的这是「三权分工」问题，「三权」依据基本法所规定许可权履行职责，而非司法界所理解的「三权分立」，同时也说明在香港基本法框架内并无「三权分立」的机制安排。

其实关于香港是否有「三权分立」的争议，自回归以来就没有停止过。司法界最激烈的争议首次出现于2017年12月，当时香港大律师公会曾针对全国人大常委会全票通过广深港高铁香港西九龙站「一地两检」合作方案，发表了一份措辞强硬的声明：「全国人大常委会批准香港「一地两检」的决定，是回归后在香港落实执行基本法的最大倒退，严重冲击「一国两制、港人治港」及香港法治精神」。声明还批评：该决定没有任何法律基础，无视基本法第18条的规定，相比过往全国人大的释法案例更具争议性，对香港法治更具杀伤力。认为此举无可避免地削减本地及国际间对特区奉行「一国两制」及香港法治的决心，侵害了基本法的完整。大律师公会在声明中特别强调「一地两检」合作安排违反基本法第18条的规定，这恰恰说明大律师公会对香港基本法与「国家宪法」的关系定位仍存在一定程度的模糊或曲解。因为「一地两检」合作安排是国家推进落实「一带一路」战略和「十三五规划」，发展高铁经济的战略部署之一，是依据国家宪法作出的重大战略经济决策。从法律角度和国家大局而言根本不存在抵触基本法的问题，香港是依据基本法实行「一国两制、港人治港」方针的特别行政区，首先应尊重国家宪法和香港基本法的权威，服从和服务于国家经济发展大局，更何况高铁经济「利国利港」，更有利于香港加速对接「大湾区」产业经济链，促进香港加快融入国家发展大局。当时全国人大常委会副秘书长、基本法委员会主任李飞就「一地两检」方案涉及基本法条文已作出有关执法许可权的声明：内地执法仅限于西九龙高铁站「内地口岸区」内，并非「整个香港特区」，故并无违反基本法第18条。而且内地和香港均在协议安排中同意把「内地口岸区视为内地管辖区」，即该区适用内地法律。因此，全国人大常委会通过广深港高铁「一地两检」合作方案，亦属于国家高铁发展规划的统一战略部署，是遵守了「国家宪法和香港基本法」的法治精神，有充分的法律依据，无可厚非。事实证明：广深港高铁顺利通车，并实施「一地两检」后，一切顺畅，并无出现冲击香港「司法独立」运作的情况，香港法院仍是依据基本法第85条进行独立审判案件，不受外界干涉。除非香港法官无力履行职责和行为不检，行政长官才可根据终审法院首席法官任命不少于三名当地法官组成的合议庭提出的建议，予以免职（依据：基本法第89条）。因此，香港司法独立运作机制并无改变，但「司法独立」并非凌驾于行政主导的「司法独大」，这一点基本原则必须清楚。

众所周知，香港基本法是维护「一国两制、港人治港」方针顺利落实的重要基石。基本法根据国家宪法制定，其法律原则及权力来源于国家宪法赋予权力，国家宪法是母法，香港基本法是子法。因此，香港「三权」权力与效力，也来源于国家宪法与基本法的授权。从理论和法律主体原则而论，全国人大常委会对香港基本法拥有释法、修定、充实和完善之权力。维护宪法与基本法的权威是特区政府和港人的责任，例如：香港基本法第23条至今没有完成本地立法，没有履行特区政府的宪制责任，就是特区政府的一项缺漏与不足。香港大律师公会近年来多次依据香港终审法院落地香港和香港司法相对独立的特殊空间，经常绕开或避开基本法所明确的特区政府「行政主导」原则与权威，对全国人大常委会之有关法律决定曲解指责！甚至误导民众，这是不尊重法律主体原则的行为。97香港回归祖国后，是中央政府的特别行政区，没有国家宪法就没有香港基本法，这是基本的逻辑关系和法律原则；中央多次强调：香港「高度自治」并非「完全自治」，其权力来源于中央政府授权，没有中央政府授权就没有特区政府「一国两制、港人治港」的管治权力基础；没有全国人大常委会对香港成功落实基本法的维护与释法机制安排，香港基本法就必然会被某些别有用心之人蓄意曲解而变形走样。因此，香港司法界对基本法与国家宪法的从属原则与逻辑关系，对香港「一国两制、港人治港」的权力来源应有正确的理解和清晰的认识。大律师公会更应以时俱进，认清香港的法治环境和自己的专业责任。

2018年1月初，香港终审法院首席大法官马道立先生，曾在新的法律年度开启典礼上致辞时刻意强调：「基本法条文只与普通法制度有关」。这是将香港回归后实行「一国两制、港人治港」方针的政制法律基础基本法，同香港延续英美普通法系的司法模式混为一谈，是忽视了「一国两制」之大前提，割裂了香港基本法同国家宪法的内在有机联系，也有误导香港民众法律认知的嫌疑。

笔者多次强调香港基本法是顺利实现香港回归祖国与成功落实「一国两制、港人治港」政制方针的重要法治保障，因此基本法就是特区政府依法施政的主体法律框架，而基本法的建立基础就是中华人民共和国宪法。也就是说：基本法是香港回归祖国后实行「一国两制、港人治港」和高度自治方针的重要基石，是中央政府确保香港「一国两制、港人治港」方针「不走样、不变形、不动摇」的政制基础和纲领性法制框架，维护落实基本法即体现「一国」之前提。而维系香港法治文明与社会稳定的司法体系则来源于英美普通法（又称判例法），其有别于内地的大陆法系（条文法）。即：「一国两制、港人治港」的司法制度延续了过去港英时期的「普通法」模式，则体现了「两制」特征。请注意：这里不能忽视的一个重要前提就是「一国」，「一国」就是要求港人要尊重和维护国家宪法与基本法的权威。因此，香港实行普通法制度与维护基本法权威并不矛盾。但基本法绝不只应与普通法有关，如果这样理解就会削弱基本法基于香港特区政制与管治权力顺利施行的基础作用。国家宪法是根，基本法是纲，普通法是目，纲举才能目张。因此不能割裂基本法与国家宪法的天然联系，更不能将基本法和普通法简单混为一谈。

2017年「七一」 习近平主席到港视察时曾发表重要讲话，呼吁港人：要始终依照国家宪法和基本法办事，香港的回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特别行政区实行的制度和政策，是「一国两制」方针的法律化、制度化，为「一国两制」在香港特别行政区的实践提供了法律保障。在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，要把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来；要完善与基本法实施相关的制度和机制；要加强香港社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法宣传教育。这些都是「一国两制」实践的必然要求，也是全面推进依法治国和维护香港法治的应有之义。习主席的讲话已给正确理解基本法与国家宪法的关系，提出了非常清晰的指引。

从近期重燃的「三权分立」争议可见，香港司法界仍有许多大法官和大律师骨子里始终认为香港司法是「独立」的，认为香港应实行「三权分立」，因为香港司法实行普通法系，终审法院就设在香港。但笔者始终认为：香港实行「一国两制、港人治港」其政制法律依据是「国家宪法和特区基本法」。因此香港不存在「三权分立」的法律基础和政治土壤，司法过多干预政制，只会破坏行政主导原则。目前「一国两制、港人治港」方针仍在不断实践、丰富和发展过程中，因此港人应有以时俱进的思维。中英谈判时中央可以同意将终审法院设置于香港，正是体现了在「一国两制」方针下，中央对香港司法体系的高度信任与尊重。别忘了港英时期的香港终审法院就设在英国枢密院。香港司法界应当深入思考这是为何？这就是为了更好地体现「一国两制、港人治港」的方针精神。因此必须牢牢记住「一国两制、港人治港」的法律基础是国家宪法和基本法，核心是推动落实「行政主导」，行政长官及问责官员，经选举产生后由中央政府任命和授权行使职权，而非放任香港司法独大制肘特区政府施政，这就是我们正确理解国家宪法与基本法和「普通法」关系的关键所在。

因此，若香港的大律师和大法官们只片面强调「普通法」与西方「三权分立」的原则，势必对特区政府「行政主导」带来制肘和干扰。更何况前面已分析香港基本法框架内也没有「三权分立」的政制基础和机制安排。香港司法应当尊重国家宪法和基本法的权威和地位。更不能割裂香港基本法与国家宪法的母子关系。全国人大常委会副秘书长、基本法委员会主任李飞先生曾形象的比喻：「苍天之木必有其根；怀山之水必有其源」。这就是正确处理国家宪法、基本法与「普通法」关系的正确思考定位。普通法是香港司法与执法的技术和逻辑问题；而基本法本身则是高屋建瓴的政制和法治原则问题。

香港赖以成功的重要基石就是法治优势，其见诸于香港严谨的法治环境、港人的法治意识、及港人尊法、守法与严格执法的法治精神！但如果香港司法界大法官们、大律师们继续抱残守缺，夜郎自大，漠视国家宪法与基本法的权威，将基本法简单同普通法混淆，以误导民众，最终只会搬起石头砸自己的脚！也会给香港法治社会的金字招牌大打折扣。毕竟尊重国家宪法、维护香港基本法才是检验香港法治社会的试金石！

作者为香港华财集团（控股）有限公司副总、香江智汇副会长