编者按：全国人大常委会关于处理香港立法会“空缺期”的决定指出，第六届香港立法会继续履行职责不少于一年，直到第七届立法会选出为止。第七届立法会选出后，任期仍为四年。为此，本刊专访了全国人大常委会香港基本法委员会副主任谭惠珠大律师，请她就立法会“空缺期”的性质、全国人大常委会决定的宪制性基础，以及对未来立法会运作的期待等方面发表了看法。
谭惠珠
“空缺期”非高度自治事务
亦非本地法律可处理
香港特区行政长官林郑月娥于7月28日向中央人民政府呈送《关于香港特别行政区2020年立法会换届选举押后事宜的报告》，提到因应近期香港新冠肺炎疫情严重影响选举的紧急情况，行政长官会同行政会议决定将原定于2020年9月6日举行的香港特别行政区第七届立法会选举推迟一年，同时请求中央人民政府提请全国人民代表大会常务委员会就第七届立法会选举推迟情况下立法机关空缺问题作出相关安排。
立法会“空缺期”问题是香港基本法及香港本地法律无法处理的问题，也不是特区高度自治权范围内的事务。特区本身既无权也无法律基础可以解决。因此，为维护特区宪制秩序和法治秩序，确保特区政府正常施政、社会正常运作，作为一个地方首长的行政长官，就要提请中央政府在宪制层面上解决立法会“空缺期”问题，由中央赋予处理该问题的宪制性基础和作出处理安排。
根据香港基本法第43条规定，“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责”。行政长官就香港特区出现的立法会正常换届选举受到影响的宪制性问题向中央提交报告和有关请求，做法是适当的。对于基本法在实施过程中遇到的宪制性问题，全国人大常委会有权力有责任以适当方式解决。因此，由全国人大常委会就有关问题作出决定是必要的，并不影响“一国两制”的运作。
全国人大常委会有权处理特别行政区制度问题。图为十三届全国人大常委会举行宪法宣誓仪式，全国人大常委会委员长栗战书主持并监督
作出决定的方式适用于“空缺期”问题
香港特区的宪制性基础是由国家宪法和香港基本法共同构成的，而不仅仅是香港基本法。当出现宪制性问题需要解决时，一般先从基本法找法律依据。香港基本法第69条规定，“香港特别行政区立法会除第一届任期为两年外，每届任期四年”。条文的字面意思非常清楚，规定了立法会正常的任期为四年，也没有条文涉及到推迟立法会选举的问题。按照基本法规定，全国人大常委会对基本法拥有解释权。对基本法的解释可以作为一种立法补充，但是一旦进行了释法，由于基本法自实施始就有法律效力，有关释法内容具有追溯力，因此用释法来处理某一届立法会的特殊个案并不适当。另一方面，从基本法第69条的字面来看，也很难作出另外的解释。这与2005年全国人大常委会就补选香港特区行政长官的任期进行释法的情况不同。香港基本法第53条第2款规定，“行政长官缺位时，应在六个月内依本法第四十五条的规定产生新的行政长官”。我曾参与香港基本法的起草，当时对这一条文的讨论决定是“新的行政长官”，而不是“新的一任行政长官”。从两者的区分来看，字面上易于进行解释。而负责选举行政长官的选举委员会每届任期5年，行政长官每届任期也是5年，如果行政长官在某一届任期中出现空缺，选举委员会可以即刻选出新的行政长官，补齐该届余下任期，符合行政长官每届任期5年的立法原意。因此全国人大常委会对该条文进行了解释。至于对基本法的修改，根据香港基本法第159条规定，修改权属于全国人民代表大会。而修改后的条文是永久有效的，对于立法会任期的任何修改，一旦确定就会成为永久有效条文，并不适用处理该届立法会的问题。既然解释和修改都不适用，那么全国人大常委会可以做的，就是作出决定，来处理立法会“空缺期”问题。
全国人大常委会有权处理特区制度问题
当从基本法里找不到答案时，就可以看宪法。国家宪法第62条规定，全国人民代表大会行使下列职权，其中第14项是“决定特别行政区的设立及其制度”。宪法第57条规定，全国人大的“常设机关是全国人民代表大会常务委员会”，它可以行使立法权、决定权、监督权、任免权等。按照十一届全国人大常委会专题讲座第一讲《全国人大常委会的组织、职权和议事规则》，“全国人大常委会是全国人大的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分，在全国人大闭会期间行使宪法赋予的职权。全国人大常委会由全国人大选举产生，向全国人大负责和报告工作，接受全国人大的监督。全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员，有权改变或者撤销全国人大常委会作出的不适当的决定。”“（全国人大常委会）可以在全国人大闭会期间，及时对国家的重大问题作出决定，充分发挥最高国家权力机关的职能，保证国家机关能够经常、有效地运行。”既然全国人大有权力决定特区的设立及其制度，当人大闭会时，全国人大常委会就有权处理特区制度的问题，有权对重大问题作出决定。对此全国人大亦有监督权，也可以撤销全国人大常委会作出的不适当的决定。这是这次全国人大常委会决定的宪制性基础的宪法来源，解决了基本法字面上无法处理的问题，该决定具有不容挑战的法律约束力。国家宪法和香港基本法共同构成香港特区的宪制基础。图为《中华人民共和国宪法》（图：视觉中国）
立法会要集中精力推动全民抗疫
当前最首要的事是全民抗疫、同心抗疫，不要拖住政府抗疫的后腿。香港有没有机会实现经济复苏，就看我们能否把疫情控制住，把病例确诊数降低到近乎零。只有把疫情控制住，我们才有可能通过健康码进出内地，或实现大湾区范围内共建“旅行泡泡”（travel bubble）。只有把疫情控制住，打工仔才有工开、有饭吃；学生可以上学，继续接受教育；本地经济才能恢复正常运作。光派钱不能治本，因为库房总是有限的。香港正经历著一段非常困苦的时期，大家都不愿见到这个局面。疫情还会持续多久，我们能不能打赢这场抗疫之战，完全取决于市民能不能团结，肯不肯和政府配合齐心抗疫。我认为立法会新会期一开始，就要集中精力在全民抗疫上下功夫，如推动全民核酸检测，如快速通过上一会期已经提出的有关抗疫方面的财政拨款、政策措施等。立法会不能再继续争拗，不能再影响甚至阻碍政府全心抗疫和解决经济民生问题的努力，否则真是要累死香港了。
（本刊记者黎知明根据采访录音整理）
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