8月11日，十三届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》（下称“《决定》”）。根据《决定》，2020年9月30日后，香港特别行政区第六届立法会继续履行职责，不少于一年，直至香港特别行政区第七届立法会任期开始为止。香港特别行政区第七届立法会依法产生后，任期仍为四年。《决定》从宪制层面解决了特区立法会的空缺问题，具有不容置疑的法律效力。

文 ｜ 北京    韩大元

8月11日，十三届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了《决定》。图为全国人大常委会委员长栗战书在主持会议（图：新华社）

特区无法自行解决立法会空缺问题

受疫情影响，原定今年9月举行的香港立法会选举无法如期举行。香港特区行政长官根据香港本地立法的授权决定将选举延迟一年，这是行政长官依据本地立法可以行使的权力。但这样会面临一个现实的问题，因为基本法规定立法会任期为四年，如果第七届立法会推迟一年选举的话，第六届立法会任期在今年9月30日结束后会出现立法会的“空白期”。香港特别行政区立法会是香港特别行政区的立法机关，是香港特别行政区政治体制的重要组成部分，依法行使制定、修改和废除法律，审核、通过财政预算，批准税收和公共开支等重要职权。它是本地宪制机构中非常重要不可或缺的部分，如果一年内没有立法会是不现实也不可行的，出现空缺将会严重影响政府运作。

在行政长官援引《紧急情况规例条例》延迟第七届立法会选举后，处理第六届立法会任期届满后出现的“空白期”问题，成为当务之急。在当前特区的政治体制与法律框架下，特别行政区无法自行解决因立法会延期选举而产生的立法会“空白期”问题。于是，行政长官寻求中央人民政府的支持。中央人民政府明确表示支持行政长官推迟选举的决定，并将依法提请全国人大常委会作出决定。这对未来立法会行使职权提供了法律保障，有助特区政治稳定。

宪法和基本法提供了明确宪制依据

宪法和基本法有关全国人大常委会的地位和职权的规定，为人大常委会作出《决定》提供了明确的宪制依据。宪法第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。宪法第57条规定，中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。宪法第67条第22项规定，全国人民代表大会常务委员会行使全国人民代表大会授予的其他职权。据此，全国人大常委会针对实施宪法、香港基本法、处理重大法律问题所作出的决定，体现宪制性地位，具有不容置疑的法律效力。

由于立法会“空白期”问题涉及特区政治体制的有效运作和政府正常运行，根据宪法和基本法的规定，由全国人大常委会以《决定》方式明确立法会“空白期”内履行立法职能的主体，可以为避免立法会“空白期”提供法律基础，从而保障特区政治体制的有效运行。《决定》本身并未在法律规范上直接延长其任期，只是基于疫情的特殊情形让第六届立法会“继续履行职责”。这与延长任期是不同的，根据基本法的规定，除了第一届外，每一届立法会的任期都是4年，所以，第六届的立法会任期也是4年，未来新选举出的第七届立法会任期也是4年。但在第六届立法会任期结束，新的一届立法会没有选出之前，由其代为履行立法会职责，其原因是严峻的疫情直接影响选举，如按期举行选举有可能损害公众的健康、生命与安全。这是作为负责任的政府不得不作出的价值选择。

生命健康安全是优先的目标和考量

在疫情引发的紧急状态之下，各国都采取了不同程度的防疫措施，全球有70多个国家和地区以不同形式推迟了选举。在选举权、生命权、健康权与安全权之间，现代社会需要以生命健康的安全作为优先的目标和考量。基于防疫目的的公共性，以生命权保护为价值基础的防疫措施的确限制了人身自由、营业自由、宗教信仰自由、选举权等基本权利，引发了不同形式的权利冲突。但面对不分国界的疫情，传统的人权理论、基本权利理论、公共利益与个人自由的关系、个人与共同体以及自由与秩序的关系面临著新的挑战。为了维护生命，为了捍卫生命的尊严，各国各地区不得不采取最严厉的防控措施，包括颁布紧急状态。

《公民权利和政治权利国际公约》第6条阐明的生命权是绝不克减的权利，是一项不得任意剥夺的权利。生命权是人类最基本的人权，这是国际社会的基本共识，也是在生命权与其他权利冲突中保持人类共识的基础。从某种意义上，对生命、健康的保护能力是现代国家的基本功能。在疫情中，中国同样面临著生命与其他权利之间的冲突。在史无前例的疫情面前，中国政府始终秉持著生命高于一切的理念。一方面，集中全国的医疗力量，支援武汉，使病人得到及时治疗；另一方面，对所有病人采取平等保护，在拯救生命上一视同仁，体现了对生命的关怀，使每个生命的个体保持了应有的尊严。因此，基于对生命健康权的优先保护，防范充满不确定性的疫情的风险，以法律手段推迟选举，并对由于任期届满而出现的立法机关“空白期”作出宪制性安排是正当的，即第六届立法会任期结束后，全国人大常委会有权通过《决定》授权其履行立法会的职责。

作出《决定》比释法更能及时有效处理问题

在宪法和基本法框架内，全国人大常委会可以依据宪法和基本法作出有关决定、对基本法有关条款进行解释、依据基本法20条及宪法第67条第22项授权等多种方式，为立法会“空白期”提供宪制性安排。在多种可选择的方式中，全国人大常委会以《决定》的方式，明确相关事项，既充分考虑香港社会面临的实际情况，同时依据宪法和基本法履行了全国人大常委会的宪制责任，比起其他方式更为及时有效，有助保护公众的生命健康权。比如，根据基本法规定，全国人大常委会有权对基本法进行解释，包括对基本法第69条有关立法会任期的规定。

基本法第69条所规定的“香港特别行政区立法会除第一届任期为两年外，每届任期四年”，是指通常或者一般意义上的立法会任期。从解释技术的角度看，全国人大常委会可以通过释法补充一层含义，即在特殊情况或紧急情况下的立法会运作的安排，以保证基本法规定的立法会的职能继续履行。如《立法法》第45条规定，法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的，由全国人民代表大会常务委员会解释。另外，全国人大常委会在2005年针对行政长官剩余任期问题作出过有关解释，可为本次释法提供一定的经验。同时，全国人大常委会解释基本法已成为共识，成为推动基本法实践的重要形式。

但从基本法第69条的规范结构看，比起全国人大常委会作出《决定》，释法存在著实质与程序上的不确定性。如要通盘考虑人大常委会解释权与全国人大修改权的关系、解释基本法所要履行的法定程序与需要尽快应对的疫情等综合因素。同时，如采用释法无法有效地为特别行政区预留足够的空间，填补立法会“空白期”的具体细节。一般意义上讲，解释基本法是对现有规范内涵的探求与阐明，有关任期的规定本身可解释空间非常有限，虽然可以通过释法，寻求可运用的规范结构，但此种方法仍属于以较高的成本处理问题的方式。因为未来一年疫情充满不确定性，如何在解释中平衡现实与未来不确定性的价值，已超越了一般法律技术所能承受的功能。因此，解释基本法第69条，虽然也是全国人大常委会可以选择的处理“空白期”的方式之一，但比之《决定》，在法律技术、及时性与综合效果等方面成本更高，无法达到《决定》所发挥的功效。

《决定》是中央对特区立法会的特别授权

全国人大常委会的《决定》是框架性、原则性的，并不规定具体的细节，也不代替特别行政区处理推迟选举后的具体工作安排。《决定》实质上是中央在疫情导致的“空白期”对特区立法会的一种特别的授权，也体现中央对香港的管治权。对于基本法未预计的情况，中央一直有管治特区的权力，这是国家主权的行为，不能受到任何挑战。

《决定》明确了至少在一年之内不举办第七届立法会选举，赋予其合理预期。特别行政区要制定具体实施方案，以保证第六届立法会继续履行职责。对香港社会而言，《决定》的出台将起到“定分止争”的作用，不需要再猜测什么时候会举办立法会选举、行政长官的决定是否有依据、立法会空档期如何填补等问题，有利于控制疫情、关注民生、恢复香港秩序，这些是当前香港亟待解决的问题，也是民众最关心的问题。

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