文/刘林波

香港国安法第54条规定，驻港国安公署、外交部驻港特派员公署会同香港特区政府采取必要措施，加强对在香港特区的外国和境外非政府组织的管理和服务。对于三个机构将如何分配管理许可权，三个机构又分别会采取怎样的管理措施引发关注。结合香港现行法例的有关规定和香港国安法的其他条文，可以从以下四个方面完善相关管理措施。

一、将部分非政府组织认定为「外国政治性组织」或「台湾政治性组织」

根据《社团条例》第2条规定，「外国政治性组织」包括三类：（1）外国政府或其政治分部；（2）外国政府的代理人或外国政府的政治分部的代理人；（3）在外国的政党或其代理人。「台湾政治性组织」包括三类：（1）台湾地区的政府或其政治分部；（2）台湾地区的政府的代理人或该政府的政治分部的代理人；（3）在台湾的政党或其代理人。有些在港活动的外国或境外非政府组织，实质上是外国政府出资成立的，在香港特区从事的是干预香港政治事务的活动，这些所谓非政府组织属于《社团条例》关于「外国政治性组织」「台湾政治性组织」定义中的第二类组织。对这些组织不应按照一般非政府组织进行对待，而应该按照法定程式由专门机关（香港警务处）予以认定和公布，并采取更为严格的管理措施。遗憾的是，《社团条例》并未规定类似的认定、公布程式以及区别于一般性非政府组织的特殊管理措施，有必要进行修订完善。

认定、公示某些外国、境外非政府组织为「外国政治性组织」或「台湾政治性组织」后，将产生一系列的法律后果：一是这些组织不得在香港从事政治性活动，二是香港的建制派、反对派政治性团体均不得与之进行联系。根据香港基本法第23条规定，香港特区应自行立法禁止外国的政治性组织或团体在香港特区进行政治活动，香港特区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。香港特区虽然仍未完成23条立法的宪制责任，但《社团条例》中有一些可以适用的规定。基本法第23条规定的「联系」应如何理解呢？根据《社团条例》第2条规定，「联系」就属政治性团体的社团或分支机搆而言，包括以下情况：该社团或该分支机搆直接或间接寻求或接受外国政治性组织或台湾政治性组织的资助、任何形式的财政上的赞助或支援或贷款；该社团或该分支机搆直接或间接附属于外国政治性组织或台湾政治性组织；该社团或该分支机搆的任何政策是直接或间接由外国政治性组织或台湾政治性组织厘定；在该社团或该分支机搆的决策过程中，外国政治性组织或台湾政治性组织直接或间接作出指示、主使、控制或参与。对于是否存在以上「联系」，应由香港警务处加强日常监管，发现问题时要及时示警和惩戒。由此，通过法定程式认定、公开「外国政治性组织」、「台湾政治性组织」的名单，监管其是否从事政治性活动、是否与香港政治性团体进行联系，这样就切断了外国、境外的敌对势力以非政府组织名义干预香港政治事务的管道。

二、宣布某些非政府组织为「不受欢迎的组织」

根据《社团条例》第8条规定，社团事务主任合理地相信禁止任何社团或分支机搆的运作或继续运作，是维护国家安全或公共安全、公共秩序或保护他人的权利和自由所需要，可建议保安局局长作出命令，禁止该社团或该分支机搆运作或继续运作。这一规定针对的是在香港已经进行注册的机构，包括外国、境外非政府组织在香港设立的分支机搆或代表机构，但对于来香港进行临时活动的外国或境外非政府组织则缺乏必要的管理措施，对此需要借鉴其他国家和地区的经验，完善相关管理制度，而不是仅仅通过拒绝入境的做法将其拒之门外。如俄罗斯在对境外非政府管理方面出台了诸多法律，取得了不错的经验。根据《不受欢迎组织法》，俄罗斯可以将威胁俄宪法制度基本原则、国防能力或国家安全的外国或国际非政府组织认定为「不受欢迎的组织」。2015年7月，俄罗斯总检察院宣布美国国家民主基金会（NED）为「不受欢迎组织」，这意味著该组织在俄罗斯土地上的一切活动都将被禁止。我国内地也有与俄罗斯《不受欢迎组织法》类似的规定，我国《境外非政府组织境内活动管理法》第48条规定，国务院公安部门可以将危害国家安全的境外非政府组织、境外非政府组织代表机构列入不受欢迎的名单，不得在中国境内再设立代表机构或者开展临时活动。在香港地区，也可以引入类似的管理制度。从香港国安法关于驻港国安公署、香港警务处维护国家安全部门的职责来看，由香港警务处负责宣布「不受欢迎的组织」名单更为合适。为实现内地、香港地区「不受欢迎的组织」名单的一致性，在公布「不受欢迎的组织」名单之前，香港警务处应征求外交部驻港特派员公署、驻港国安公署的意见。

三、香港国安法规定的相关罪名的适用

在港活动的外国或境外非政府组织，如果从事、资助、支持危害我国国家安全的活动，则可能构成香港国安法规定的危害国家安全罪行。根据香港国安法第29条规定，与外国或者境外机构、组织、人员串谋实施，或者直接或者间接接受外国或者境外机构、组织、人员的指使、控制、资助或者其他形式的支援实施以下行为之一的，均属犯罪：对香港特区政府或者中央人民政府制定和执行法律、政策进行严重阻挠并可能造成严重后果；对香港特区选举进行操控、破坏并可能造成严重后果；对香港特区或者中华人民共和国进行制裁、封锁或者采取其他敌对行动；通过各种非法方式引发香港特区居民对中央人民政府或者香港特区政府的憎恨并可能造成严重后果。本条规定涉及的境外机构、组织、人员，按共同犯罪定罪处刑。根据香港国安法第30条规定，为实施本法第20条规定的「分裂国家罪」、第22条规定的 「颠覆国家政权罪」，与外国或者境外机构、组织、人员串谋，或者直接或者间接接受外国或者境外机构、组织、人员的指使、控制、资助或者其他形式的支援的，依照本法第20条、第22条的规定从重处罚。

以下举例说明。如去年3月份，「人权观察」伙同「国际特赦组织香港分会」及「香港人权监察」，带头发起反修例连署，与超过60个本地及海外组织向特区政府施压，有计划地将外力引入香港政治斗争。这一行为有可能构成香港国安法第29条规定的「对香港特区政府或者中央人民政府制定和执行法律、政策进行严重阻挠并可能造成严重后果」罪状描述。又如「国际特赦组织」香港分会，其业务包括举办人权教育讲座和为所谓的「人权受侵犯」的个人提供国际声援，「反修例」暴乱期间，这家组织在社交媒体持续炒作人权话题，以此煽动民众的不满情绪。这一行为有可能构成香港国安法第29条规定的「通过各种非法方式引发香港特区居民对中央人民政府或者香港特区政府的憎恨并可能造成严重后果」罪状描述。鉴于香港国安法规定不溯及既往，本法施行以后的行为才适用本法定罪处刑，对上述行为不进行处罚，但如果之后还发生类似行为则将落入法网。根据香港国安法第43条规定，香港警务处维护国家安全部门办理危害国家安全犯罪案件时，可以要求外国及境外政治性组织，外国及境外当局或者政治性组织的代理人提供资料。根据修订后的《社团条例》，如果某些外国或境外非政府组织被认定为「外国及境外当局或者政治性组织的代理人」，就落入香港国安法第43条的管辖范围，这些组织就应当配合香港警务处国家安全处的调查，提供相关资料。

四、香港特区对中央政府实施外交制裁的配合义务

外国或境外非政府组织在香港注册分支机搆、在香港开展临时活动的日常管理工作由特区政府负责，但当对这些非政府组织进行外交制裁时，则上升为外交事务，由中央政府进行处理，这在香港基本法上有明确的法律依据。香港基本法第13条第1款规定「中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。」在这种情况下，特区政府有义务按照中央要求进行配合。比如，去年12月2日，我国外交部宣布对美国国家民主基金会（NED）、美国国际事务民主协会（NDI）、美国国际共和研究所（IRI）、人权观察（HRW）、自由之家（Freedom House）等在香港修例风波中表现恶劣的非政府组织实施制裁。香港特区政府就进行了有效配合，今年1月12日，「人权观察」组织执行总裁肯尼斯·罗斯（Kenneth Roth）因「移民理由（问题）」在香港被拒绝入境。今年8月10日，针对美国政府对多位中国政府涉港工作机构负责人和香港特区官员实施制裁，我国采取对等反制措施，外交部宣布对在涉港问题上表现恶劣的11名美方人士实施制裁，其中包括去年被制裁的5个非政府组织的总裁或执行主席。香港特区政府及时表态，「全力支持中央政府对美方采取反制措施，会全面配合执行。」然而，特区政府配合的义务、配合的事项范围、配合的执行机关等内容目前尚无明确的法律规定。反观美国，在进行对外制裁方面既有一系列法律，也有专门的机构。如美国关于经济制裁的法律包括《国际紧急经济权力法》《国家紧急状态法》《出口管制条例》等。美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）是负责执行美国经济及贸易制裁措施的专门机构，其使命是协助支持美国国家安全及外交战略目标。反观我国无论在国家层面，还是在特区层面，既缺乏专门的法律，也缺乏专门的机构，亟需进行完善。

香港是一个高度开放的城市，一直以来对在香港从事正常活动和交往的外国和境外非政府组织均持开放态度，但「开放」绝不意味著允许外国组织以任何形式干预香港特区的内部事务。近年来，一些外国、境外非政府组织在香港从事的活动，远远超出了正常的活动范围，有些甚至打著非政府组织的幌子从事危害我国国家安全的活动。因此，有必要以「负面清单」的方式列出了外国或境外非政府组织在香港活动的禁区，禁区之外就是它们可以自由活动的区域，这样既能实现维护国家安全的目标，也不减损它们的活动自由。

作者为清华大学法学院博士生