近期，美国对华制裁再度升级，提速通过“香港自治法案＂，对支持香港国安法的中国政府官员、企业、银行及其他实体进行一级和二级制裁。美国总统特朗普还以行政令方式，终止香港在美国法律下的特殊经济地位，撤销香港护照持有人的便利待遇，不允许美国向香港出口敏感技术等，以此作为对中国制定香港国安法的“惩罚”。此轮对华制裁措施覆盖面广，针对性强，体现出美国不愿正视“香港是中华人民共和国的香港”的事实，针对的是中国领土主权和政治制度等根本利益，损害的是中国主权、安全和发展利益，严重影响中国政府形象、地方治理和对外交往。事态表明，美国基于对自身力量的迷信，奉行强权政治，加剧大国恶性竞争，不断扩大单边制裁，对华政策的冒险性陡增。近日，美方甚至突然要求中国72小时之内关闭驻休斯顿总领馆，表明双边关系的全面对抗正在严重升级。从长远看，美国滥用力量实质上是对其自身实力及全球影响力的严重透支和反噬。

文｜北京 沈雅梅

金融制裁已经成为美国外交“核武器”

美国一直是全世界发起单边制裁次数最多、手段最狠、影响最大的国家。新中国成立之初及1989年底，美国均以政治理由联合西方对中国发动政治和经济制裁。冷战结束后，美国处于国际体系的巅峰，自认为在全世界彰显美国力量、推行美国意志的时刻已经到来，开始大幅提升经济制裁在外交政策中的作用，对外单边经济制裁措施从20世纪80年代针对20个国家，增加到90年代针对35个国家。进入21世纪，美国基于美元霸权和全球跨境支付平台，在实施金融制裁方面具有超乎其他国家的优势，跨国公司、外资银行为保留美国市场份额和美元交易通道往往向压力妥协，金融制裁快速上升为美国外交的“核武器”。在美国看来，2015年之所以能达成伊朗核问题协议，在于多年来对伊朗实施的石油和金融业单边制裁奏效。自2017年以来，由于对俄罗斯、朝鲜、伊朗等经济制裁的广泛使用和显著作用，美财政部长姆努钦深得总统特朗普的赞许，财政部已变身为维护美国家利益及“国家安全”的重要部门。

美国“香港自治法案”以非经济原因对中国实施经济惩罚，意图迫使各大跨国公司、外资银行及美国盟友在中、美之间选边站。该法还规定对相关中国内地和香港官员施加一级制裁，对所有与之有业务往来的金融机构施加二级制裁，而后者波及大多数中国主要银行。这意味著，各大银行与美国银行的合作联系理论上可能被切断，美元交易被限制。此举不仅冲击中国的司法主权，还打击香港国际金融中心的地位，进而打压中国在国际资本市场发展的能力，将是对国际营商环境公平性的严重破坏。

美国加大以“恶法”遏制中国的力度

美国“香港自治法案”与其近年来炮制的“与台湾交往法”、“对等进入西藏法案”、“维吾尔人权政策法案”、“香港人权与民主法案”等均为极其恶劣的立法，罔顾中国主权，把涉台、涉港、涉疆等中国内政议题变成中美较量的“人质”，或肆意干预中国内政企图压服中国，或极力攻击和抹黑中国政治制度和意识形态图谋孤立中国。总体上，美国加大以“法”制华，为特朗普政府利用法案对中方进行讹诈进行了铺垫，不仅恶化当下的中美关系，也不利于今后中美关系的转圜和长远发展，还可能成为其他势力干预中国内政的示范，对中美关系的破坏性影响是极其恶劣和持久的。

由于美国宪法赋予国会立法权、监督权，国会在对外制裁立法方面发挥关键作用，正在成为干涉中国内政的“急先锋”。一方面，国会有反华议员的呼应和鼓动，他们把推动反华议案作为铺垫仕途的资本来经营。例如，共和党联邦参议员马尔科．卢比奥、泰德．克鲁兹、民主党联邦众议员布莱德．谢尔曼、艾略特．恩格尔等人结成跨党派反华政治联盟，调动了两党合作，各类涉华议案频频出现跨党派联署、两党全票通过。此次涉港法案于7月1日经谢尔曼等11人发起后在众议院一致通过，7月2日即在参议院一致通过，7月14日经特朗普签署后成为法律，其速度之快、幕后推动力之强堪称近年来之最。另一方面，美国会一些议员寻求通过国会立法的方式给特朗普划红线，以推动对华遏制战略的“法律化”。如有关法案即授权国会可以推翻终止相关制裁，某种程度上迫使特朗普行政当局在对外“制裁”上变得更为主动。可以预料，美国务院、商务部、财政部、司法部、国土安全局、证券交易委员会及更广的情报部门等会涌入制裁过程中来。事实上，这些部门各自有体系庞杂、内容繁琐、处罚措施不一的制裁黑名单，且不断更新，增加了中国企业实体和个人在实际操作过程中识别风险的难度。一个明显的例子是，中兴公司既被美国商务部工业和安全局（BIS）认定违反《出口管制条例》，又被财政部外国资产控制办公室（OFAC） 认定违反《伊朗交易和制裁条例》，因此两部门均对其施以重罚。

此外，滥用长臂管辖、施加制裁及罚款已经成为美国以“法律”之名打家劫舍的重要手法。据统计，2018年全球共有16家企业向美国政府支付了创纪录的28.9亿美元来解决《反海外腐败法》（FCPA）案件。涉事企业往往成为美国行政及司法部门、游说集团、律师事务所等利益集团围剿的“现金奶牛”，处罚金额从上世纪80年代的几百万美元、90年代的几千万美元，增至近年来的动辄上亿美元。如2018年11月，纽约南区法院即对中国六家银行（农行、中行、交行、建行、招行和工行）实施长臂管辖，驳回上述六家银行关于撤销财产调查令的申请，命令这几家金融机构执行财产调查令，并处以18亿美元高额罚金。

制裁与反制裁相伴而生

针对一国国内政治的制裁缺乏国际法基础，既不合法也不明智，必然会导致他国对制裁的反弹，产生反制裁的作用力。

首先，制裁只能在获取对方妥协时发挥最大效力，而美国制裁他国国内政治，这是任何国家都最不可能妥协的领域，实际作用很有限。面对外部困难，中国有很多选项，但中国有战略上的考虑，在世界经济存在巨大不确定性时，中国不希望进行全面对抗，不希望中美关系进入长期低烈度紧张的局势，不希望埋下国际局势动荡的风险。因此，中国的反制裁力度相对克制。可以预期的是，美国制裁力度愈大，中国反制就会愈大，不存在“没有损伤的制裁”。

其次，当单边制裁不足以达到目的时，美国会动员多方力量加盟，生成一个联合制裁方案，为自己进行道德包装。例如，美国1990年对伊拉克、1991年对南斯拉夫、1994年对卢旺达的制裁都通过联合国安理会决议的形式获得一定合法性。美国对华制裁也试图重建针对中国的西方阵营。在贸易战、5G科技、南海等诸多问题上，越来越多国家感受到在中美之间选边站的压力。美国的做法迄今在加拿大、英国、澳大利亚、新西兰等国取得一定效果。但要看到，美国霸权的过度扩张严重违背国家平等、主权独立等国际关系基本原则，遭到包括美盟友在内的国际社会大多数国家的反对。历史地看，美国1996年通过“赫尔姆斯—伯顿法”后，欧盟对美国殃及欧洲企业的做法进行反制，制定并通过了“阻断法令”，该法案的次级制裁条款在其后20多年里一直没有实施。2018年美国退出伊朗核协议并恢复对伊朗制裁后，欧盟重启“阻断法令”，这对中国也有借鉴意义。

第三，美国一直受益于香港的营商环境，若美一味蛮横地对港进行制裁，也必将付出沉重代价。一来在美国推行无限量化宽松、大量增发美元的背景下，任何削弱美元国际流通的行动都不利于美元需求和币值稳定，严重危害美国战略利益。二来香港是美国的第一大贸易顺差来源地，过去十年美国对香港的贸易顺差累计达3,100亿美元，各种有形无形的经贸利益更是难以估算。如果香港这部分市场份额减损、需求缩小，会造成美国企业的货物销售率降低、失业率相应上升，这无疑是对美国经济的重要负面影响。

必须指出，香港的繁荣是勤劳的中国香港人民世代耕耘实现的，香港回归后在中央政府的大力支持和祖国经济的全力托举下保持了繁荣稳定，香港的未来也必将在“一国两制”方针政策和香港基本法的保障下、在香港国安法护航下步向更加光明的前景。美国取消香港独立关税地位，虽然会影响到美国和香港之间的贸易，但限制不了香港与其他国家或地区之间的贸易，也并不改变香港的低税率、地理位置便利、货币自由兑换等优势。所谓切断香港跟美元体系的联系或者拒绝中国企业使用美元支付系统等威胁，长期更会加速美元霸权衰落，助力人民币国际化的进程，这恐怕将是美国不能承受之重。

（作者系中国国际问题研究院美国研究所副所长，文章仅代表作者个人观点，本文发布于《紫荆》杂志2020年8月号）