今年是香港基本法制定通过30周年，也是香港回归祖国23周年。这23年来，香港在国家支持下，经济发展持续向好，国际贸易、金融、航运中心的地位不断巩固，各项排名均位居世界前列，更是在国家的帮助下成功抵御了两次国际金融危机的重大冲击。在政治上，港人享有的民主权利和自由比历史上任何时候都更广泛，实现了“港人治港”、高度自治。我们可以自豪地说，“一国两制”实践取得了举世瞩目的成功。6月30日，就在香港特区23岁生日的前一天，全国人大常委会全票通过香港国安法，这是以“决定+立法”方式，弥补香港特区维护国家安全短板问题的重要举措，具有重大和深远的意义。

文｜香港 谭惠珠

“一国两制”实践的重要里程碑

“一国两制”事业前无古人，在实践中不可避免会遇到新问题新挑战，也需要在实践中不断解决这些新问题新挑战。香港回归祖国以来，基本法第23条立法的宪制责任迟迟未能完成，令香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制长期“缺位”，成为维护国家安全的“短板”，带来国家安全领域在香港特区长期“不设防”的状况。尤其是去年爆发的“修例风波”，反中乱港分子除了公然从事破坏国家统一、分裂国家、颠覆政权的活动，还主动为外国和境外势力公然干预香港事务“大开中门”。这些行为和活动，严重挑战“一国两制”原则底线，严重危害国家主权、安全和发展利益，香港特区国家安全风险日益凸显。

全国人大作出决定，全国人大常委会制定通过香港国安法，是从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制，加强维护国家安全工作，确保“一国两制”事业行稳致远。

坚持和完善“一国两制”制度体系的重要部署

去年中共十九届四中全会作出重要决定，从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略全局出发，提出要建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制，制定通过香港国安法，是对坚持和完善“一国两制”制度体系的重要举措。通过“决定+立法”的形式，香港国安法在宪法和基本法的轨道上推进维护国家安全制度建设，是宪法和基本法共同构成特区宪制基础的重要体现，是中央充分用好宪法和基本法赋予中央的权力，对香港特区行使全面管治权的一次重要的落地实践。香港国安法和基本法一起，使“一国两制”制度更加完善、坚固，确保了“一国两制”方针政策在香港特区全面准确贯彻落实，确保“一国两制”实践不变形不走样。

香港国安法防范、制止和惩治分裂国家，颠覆中央政府政权，以恐怖主义活动破坏社会安宁和勾结外国或境外势力损害国家利益等罪行。目前已成立由行政长官领导、中央委任顾问的香港维护国家安全委员会领导工作，香港警队加设部门执行法律，中央派驻人员成立维护国家安全公署等举措，达到“建立健全香港维护国家安全的法制和执行机制”的目的，旨在还给香港一个安全、有秩序、生机勃勃的社会。堵塞一切危害国家安全的法律漏洞，让香港重回“一国两制”的正轨。

与基本法同为全国性法律，立法精神一致

全国人大常委会香港基本法委员会的责任是向全国人大常委会提出意见，即香港国安法能否纳入基本法附件三而在香港公布实施，成为在香港可以执行的法律。对此，从国际社会到香港法律界，有两个问题广受关注：一是香港国安法有没有破坏“一国两制”。二是香港国安法是否违反基本法。对于第一个问题，有关国家安全的立法和建立执行机制，不是香港的高度自治权，基本法第23条写在第二章即中央与特区关系这一章里，本身就说明了这不是香港的高度自治权范围。国际上无论是单一体制的国家还是联邦制的国家，立法保障国家安全、建立执行机制，以及进行审判都是国家的事权，不是一个地方政府的事权。比如说加泰罗尼亚是西班牙的一个自治区，它通过独立法案后，所有加泰罗尼亚的独派领袖都被送到西班牙首都马德里接受最高法院的审判。从法理原则和国际惯例上看，违反国家安全法律的人员都应该由中央的最高司法机关审判，但是中央遵照“一国两制”的安排，把大部分案件交由香港审判，“一国两制”并没有被破坏。因为国家在保护“一国”的情况下，仍然非常尊重“两制”。

对于第二个问题，香港国安法并没有违反基本法。第一，在立法过程中，全国人大宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委和香港基本法委员会把两部法律研究得很清楚，认为并没有香港国安法抵触基本法的问题。第二，香港国安法和香港基本法都是全国性法律，两法并行。香港国安法经过纳入附件三的程序在香港公布实施，不经香港立法会的通过。可以用于诉讼和审判，但不等于香港国安法成了基本法的附属条例，香港国安法仍然是一部本身与基本法并行的全国性法律，它补足了基本法的缺口。第三，基本法有三个条文提到，假如有法律抵触基本法的时候应该怎么处理。如第11条规定，香港特区立法机关制定的任何法律，均不得同基本法相抵触；第8条规定，香港原有的法律假如不抵触基本法，就予以保留；第160条规定，原有的法律除了经过全国人大常委会宣布抵触基本法之外，都可以保留。如以后发现现有法律抵触了基本法时，按基本法的程序修改或停止生效。这三个条文说的都是香港本地的法律，没有一个条文提到全国性法律是否抵触基本法。所以虽然香港国安法在香港实施，它本身仍然具有全国性法律地位，并不是与香港本地的立法一样。香港国安法第62条也讲得很清楚，香港特别行政区本地法律规定与本法不一致的，适用本法规定。所以在整个基本法里，没有任何机制让香港的法庭作出裁定，认为一部全国性法律抵触了基本法。第四，香港国安法与基本法的关系体现在香港国安法纳入基本法附件三在本地实施。按基本法第84条，这样的全国性法律可以用来在香港审判，成为法院判案的依据，香港法院是通过基本法第84条和158（2）去解释该法律。

香港国安法第65条规定，本法的解释权属全国人大常委会。常委会的解释权不限于是否在审判的时候使用，对该法拥有完全的对全部条文进行解释的权力。

香港国安法规定，在三种情形下，由中央行使管辖权进行审判，一是案件涉及外国或者境外势力介入的复杂情况，香港特别行政区管辖确有困难的；二是出现香港特别行政区政府无法有效执行本法的严重情况的；三是出现国家安全面临重大现实威胁的情况的。结合基本法第19条来看，香港司法机关对国防外交等国家行为和事实的问题没有审判权；第18条规定，假如香港遇到香港特区不能控制的危及国家统一或安全的动乱情况，全国人大常委会可以决定香港特区进入紧急状态，有关的全国性法律可以在香港宣布实施。由此可见，香港国安法规定的三种情形案件的管辖权问题，很清楚区分了中央事权和特区的高度自治权，与基本法第18条与19条的立法精神也是一致的。

保障“一国两制”乘风破浪再出发的“压舱石”

香港的繁荣稳定建基于自己的区位优势带来的独特功能，紧密服务于祖国内地的改革开放和现代化建设；建基于自己的法治和社会安宁优势，为全世界的投资者提供了舒适安全的投资环境。香港国安法就是要威慑、严惩破坏社会秩序和法治基础的横行“黑暴”分子，妄图将香港变为颠覆国家基地、勾结外国或者境外势力危害国家安全的反中乱港分子。香港国安法实施还不到一个月，已经收到了立竿见影的效果，对“黑暴”分子、反中乱港势力形成了强而有力的震慑，可见这部法律对香港保持繁荣稳定、重回正轨、拨乱反正起到了积极、正面的效用。香港国安法订立之后，我们应该广泛了解它的宗旨，发挥防范、制止、惩罚三个作用，其中首要是防范。香港国安法不设追溯期，可以让我们整个社会重新出发，互相了解、共谋出路、振兴经济，经过教育、讨论、实践，回复一个和谐、进步的社会。

中央和香港合力维护国家安全

现今国际形势紧张，新冠疫情肆虐，有国家把国内政治、经济问题的压力全力转嫁于攻击中国。祖国在应对新冠疫情，保经济、保就业、保民生的重任下，还要维护香港稳定繁荣，力拒某些西方国家藉香港国安法向中国施压。中央正在坚定地保障国家福祉，香港必须尽宪制和国民的责任，尽一切力量配合香港国安法的实施。无论是个人或公司、社团、公务员、专业人士、媒体、老师和学生，都要了解和遵守香港国安法，重建一个有秩序的和谐社会。因为香港面对的外部问题和内部的经济困难不少，此刻正需要果断地止暴制乱，在“一国”之内团结，在“两制”之间互相尊重，同心协力，稳定社会，再创生机。在香港国安法这块“压舱石”的保障下，我相信香港将无惧风浪，重新起航，“一国两制”必将继续开启广阔、光明的航程。

（本文系全国人大常委会香港基本法委员会副主任谭惠珠在第五届“一国两制”与基本法论坛系列活动开幕礼及高峰论坛上的演讲，文章仅代表作者个人观点，本文发布于《紫荆》杂志2020年8月号）