文/洪锦铉
十三届全国人大三次会议通过了《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。全国人大副委员长王晨在介绍立法的说明里讲：「从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，有多种可用方式，包括全国人大及其常委会作出决定、制定法律、修改法律、解释法律、将有关全国性法律列入香港基本法附件三和中央人民政府发出指令等」。中央在下定决心之后，有多种方法可以达到这个目的，甚至也可以包括直接修改《基本法》。
首先，从这段话来看，中央至少有以下几种选项：1、中央政府直接指令；2、将国家安全法列入附件三；3、全国人大常委会作出解释；4、全国人大常委会制定专门法律，并列入附件三；5、修改《基本法》；6、全国人大作出决定或直接立法。中央和国家有关部门在对各种因素进行综合分析、评估和研判的基础上，经认真研究并与有关方面沟通后，最终选择的是「决定+立法」的方式，分两步予以推进。即第一步由全国人大做出决定进行授权，第二步由全国人大常委会根据宪法、基本法和授权，结合香港具体情况，制定法律并依据香港基本法列入附件三，由香港特区公布实施。
中央作出的「决定+立法」的方式，应该说是既确保了建立香港维护国家安全法律制度和执行机制的权威性，又已在最大程度上尊重了香港特区，维护了「一国两制」的体面和尊严。
全国人民代表大会是最高国家权力机关，有著几乎不受限制的权力。由全国人大作出决定，可以说是最高规格，充分体现了中央对香港建立维护国家安全制度的重视。依照《宪法》第62条规定，全国人民代表大会不仅有权修改宪法、监督宪法实施、制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，还有权决定特别行政区的设立及其制度，以及拥有「应当由最高国家权力机关行使的其他职权」这样的兜底条款。
其次，要知道，全国人大是有权修改《基本法》的。根据《基本法》第159条规定，《基本法》的修改权属于全国人民代表大会，修改提案权属于全国人大常委会、国务院和香港特区。如果是香港特区的修改议案，需要经过复杂的法律程式，经过港区全国人大代表三分之二多数、特区立法会全体议员三分之二多数和行政长官同意，才能交由港区全国人大代表团向大会提出。如果是人大常委会和国务院提出修改议案呢？《基本法》规定的唯一程式性要求，就是列入议程前，先由基本法委员会研究并提出意见。
第三，全国人大的决定没有改变《基本法》，但对《基本法》的重要补充。根据基本法《基本法》，如果仅仅是制定一部全国性法律，并列入基本法附件三在香港实施，并不需要全国人大作出决定，全国人大常委会已经有足够的权力。《国歌法》即是由十二届全国人大常委会二十九次会议通过，在第三十次会议上决定列入基本法附件三。中央选择由全国人大作出决定，以「决定+立法」的方式，在不修改《基本法》的前提下，既没有改变香港特区就23条立法的宪制责任，又通过国家层面立法的方式实现对《宪法》和《基本法》在香港贯彻落实过程中出现的漏洞进行填补。在立法主体和程式上看，全国人大通过的决定可以视为与《基本法》同一位阶，要高于特区一般法律，是对《基本法》的重要补充。从《决定》的制定依据上看，宪法第31条和第62条第14项规定，均明确全国人大有权决定特别行政区实行的制度。因此，全国人大的此次决定，也是在决定香港特区所实行的制度，其体现的是全国人大的宪制决定权。在此意义上，当然也可以说，由全国人大作出的立法决定，并不受《基本法》某一条文的约束。
第四，全国人大的决定有监督宪法实施的意义。《决定》的导语部分在提到制定依据时，特别提到《宪法》第62条第2项规定，该项内容就是监督宪法实施。香港社会上一直流传一个错误的观点，那就是「《宪法》只有第31条适用于香港」。这一观点已经遭到国内学界多次批驳，此不赘述。今次全国人大的决定再次证明这一观点是错误的。应当说，作为中国主权表述的《宪法》总体适用于香港，而此次全国人大的决定在监督宪法实施方面的意义，就是维护国家主权、安全、发展利益，惩治一切分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。
最后，全国人大的《决定+立法》模式已经在最大程度上对香港特区给予了尊重。在立法程式上，全国人大及其常委会起草制定法律无需特别征询香港社会的意见。实际上，在全国人大通过决定时，港区全国人大代表和全国政协委员的意见已经被听取，并且在全国人大常委会制定法律并列入附件三的过程中，按照基本法第18条第3款规定，也将征询香港基本法委员会和香港特区政府的意见。相较于「其他多种可用方式」而言，目前的「决定+立法」已经是维护一国两制的最佳方案。
作者为城市智库召集人
