文/洪锦铉

近日，十三届全国人大三次会议通过了《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。5月25日以来，香港大律师公会和一些学者以《基本法》第23条规定的「自行立法」为依据，指摘全国人大的决定，其实是没有理解第23条的规定或是刻意扭曲。

「应自行立法」表明是特殊授权

基本法第23条规定的「自行立法」之前还有一个「应」字，是「应自行立法禁止……」。基本法是一部授权法，香港的高度自治权源于中央的授权。基本法第23条是中央基于信任授权香港特区就国家安全事项立法。但同时，「应自行立法」也是一项义务性规定，是必须自行立法。基本法有两处规定了「自行立法」，另一处是自行立法规定税种、税率等，有22处使用「自行」一词，但只有第23条使用了「应自行立法」。这表明，中央授权特区进行23条立法，相较于其他一般性授权而言，是一种特殊授权。这项授权，既是权力，也是义务，更是香港特区必须履行的宪制责任。

附带义务的授权，中央在授权时所附加的义务有督促被授权方积极作为的作用，相应的，若是被授权方不履行义务，则须承担一定的法律后果。如果从法理上作区分，权利型授权可以视为是一种完整性的授权，授权者授出权力之后，在未收回授权之前不得干预，这种授权是权力行使主体的转移。如基本法其他使用「自行」一词的条款，如议事规则由立法会自行制定，香港特区自行制定航运、民航、科技、体育、文化等政策和制度，诸如此类，中央不能越俎代庖，也没有必要干预。而附义务的授权，则是一种不完全的授权，并非权力行使主体的转移，而是权力行使主体的扩张，即根据法理本不属于被授权者行使的权力，在授权者作出授权后，被授权者可以合法地行使权力，但授权者并未因此而丧失权力。并且，因为义务的存在，若被授权者未履行义务，授权者不但可以收回授权，而且有权自行行使权力。体现在基本法第23条上就是，国家安全本不属于地方自治范围，但中央授权特区立法，同时又附带一定的义务，不仅是必须立法，而且必须就23条所列明的事项立法。当特区长期不履行立法义务时，中央除有权收回此项授权外，也有权在不收回授权的情况下，自行行使立法权。

在23条立法长期得不到落实，香港已经成为国家安全的短板和突出风险点的背景下，全国人大通过的《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，是从国家层面履行中央维护国家安全的责任。既不是代替香港特区进行23条立法，更不是免除了香港特区23条立法的宪制责任。换言之，中央给予香港特区进行23条立法的授权没有变，权力依然有，责任依然在。

笼统讲授权理论 势必造成误解

之所以对授权进行类型化区分，是因为如果脱离基本法23条规定的特殊性，笼统地讲依据授权理论，授权者对获授权者作出授权后，并不代表授权者放弃或减少任何责任和权力，那样势必会给人造成误解，被有心人利用，将之夸大为所有基本法中的授权均可照此模式，从而制造恐慌、不安乃至煽动对「一国两制」的信心危机。比如，中央授权香港特区自行制定航运制度，是否中央亦可以通过全国性法律再去规定香港的航运制度呢？而且，单纯讲国家安全一般属国家事务，也不能完全免除疑虑，因为基本法就是一部授权法，中央授予香港的高度自治权，相当部分正属于国家层面的管理事项，比如税收立法、货币金融政策、对外事务等，都有国家事务的属性，是否都可以参照此模式呢？所以，还是要回到基本法的文本，从第23条规定的特殊性出发，对授权进行理论上的分类界定。这样不仅更符合实际，也更能符合「一国两制」的基本精神。

作者为香港青年时事评论员协会会董、城市智库召集人