紫荆专稿｜张志刚：要正本清源创治本良方

日期： 2020-03-31 来源：紫荆

字号：大中小

香港基本法颁布30周年之际，正逢香港回归以来最动荡的时候。这使作为规定政治权力及其产生办法的宪制性文件——基本法，更具时代意义。2019年“修例风波”所示现的乱局、2020年立法会选战所对准的夺权，都直指香港“一国两制”的权力核心问题，此时更须回归基本法，从中找到治本良方。

文｜香港张志刚

2016年11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议经表决，155票赞成全票通过了《全国人大常委会关于香港特别行政区基本法第一百零四条的解释》（图：中新社）

“一国两制”的治与乱，正是基本法在实践过程中的明与暗。过去一段时间的乱局，更反映了建制派与反对派的主要分歧，不在于民生经济，也不在于普选政制，而是对于基本法的核心概念和条文的理解。这种“理解”之所以有存在的空间，是由于当年制定基本法时，用邓小平的话说“基本法不宜太细”，在细节和操作方面留有空间，这个空间留给香港人去实践、去落实、去完善“一国两制”。然而，在这种空间中，对于宪制中最核心的权力布置问题，基本法是有明确把握，不容含糊的。经过7年的过渡、23年的实践，我们在运用基本法的“空间”时推动了香港内部的发展，促进了香港与内地的合作交流，创造了“一国两制”的辉煌，然而这些空间也不可避免被一些反对势力利用，曲解基本法的精神和条文，无视权力来源问题，弄出了乱局。这些问题值得香港人好好认识。

“授予权力”与“剩余权力”

先从中央与特区之间权力布置的问题说起。第一个问题就是“剩余权力”的概念。反对派一直以来的论述都是中央“干预”香港事务，“侵犯”香港人自身的权力，并以此作为“国际游说”的论调。这种论调的立论在于香港自身拥有中央不可干涉的权力，这种权力在成立特别行政区后香港自行保留。这个说法从根本上有违基本法的原则。香港特别行政区的来源是甚么？“特别行政区的创制权”，源自中国宪法第三十一条“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第六十二（十四）条“决定特别行政区的设立及其制度”是全国人大的一项职权。这点已清楚表明香港的权力来自中央政府。

对于一个实施单一制的国家而言，地方都没有“剩余权力”，有的只是“授予权力”，这种权力因应不同类型的地方政府而有所不同，而作为“特别行政区”的香港，享有中央所授予的权力是最多、最广泛的，这也是“高度自治”的体现。剩余权力的问题不是今天才出现的，在基本法制定之时己有定论，2007年基本法实施10周年、2017年基本法实施20周年时，时任全国人大常委会委员长吴邦国、张德江都阐明过这个权力来源的问题。然而，权力来源是一个宪政概念，体现在实际政治运作之中。当香港的政治现实没有抵触这问题时，大家也不会认为这方面出了问题，当作是“预设”共识；然而过去几年出现的风波，尤其是去年的“修例风波”，明明白白地将权力问题展现于世。这个问题中央、特区也不得不正视。

“全面管治”与“高度自治”

中央在2014年明确提出了“全面管治权”。过去，一般香港人的认识比较简单，就是认为两制之间“河水不犯井水”，在一些反对派的政客推动和宣传下，鼓吹香港可以“自治”于国家之外。然而，这样就不是当年大家共识的“一国两制”，而是“一国两治”。在这样的背景下，中央明确提出了“全面管治权”，对特区与中央的权力关系正本清源，而当中的根据亦是基本法。基本法中明确指出了中央如何在方方面面拥有对香港的管治权力。例如，“向特首发出指令权”，源于基本法第四十八（八）条；“主要官员任免权”，源于基本法第四十八（五）条；“立法机关制定的法律备案权”，源于基本法第十七条；终审法院法官和高等法院首席法官的任命和免职进行备案，源于基本法第九十条。

2006年2月19日，“你我同创基本法广播剧比赛”颁奖典礼主礼嘉宾与得奖队伍及演出者大合照（图：香港特区政府新闻处）

部分香港人对中央的“全面管治权”是没有完全正确理解的，其原因是多方面的。首先，市民最关心的是生活安定、经济繁荣，回归之后，保持香港繁荣稳定做到了，一般市民也不会去深究其宪政基础秩序这些比较抽象和概念化的问题。而反对派政客却利用了基本法落实时预留的空间，以及一般市民的忽略，而去歪曲基本法的精神和本义，以民主、自由、人权这些漂亮但又抽象的口号去包装，再加入一些社会原有的问题去挑起矛盾，以争取对他们有利的政治选举效果来达到夺权的目的，因此带来了香港政治和社会动荡。中央政府在2014年提出“全面管治权”，就是对反对派的当头棒喝，也让一般市民有正确的认识。

基本法作为规范香港政治结构组成和权力布置的文件，是一个整体，当中不同的部份相互构建，如中央的权力与香港“高度自治”，不能割裂。故此，对基本法的理解不可断章取义，实践时也要全盘落实。近年，我们加强了宪政教育，更明确除了基本法外，还要学习国家宪法，宪法与基本法构成香港完整的宪政基础。因为基本法的立法依据是《中华人民共和国宪法》，其内容要符合宪法，故以此全面认识基本法，才可更准确厘清争议。反对派政客利用市民的忽略而上下其手，曲解误解基本法精神和条文。要拨乱反正，政府也要从生活入手，让每一个香港市民都认真去理解和认识基本法。基本法不是高高在上、遥不可及的文件，而和市民生活息息相关。宣传基本法必须走进生活，并且和那些曲解误解针锋相对，只有这样，基本法内的空间才可以被用于正面发展。

中央提出“全面管治权”，不等于中央要“全面管治”香港，故也不违“港人治港”、高度自治的原则。反之来说，“高度自治”的践行也不违“全面管治权”。厘清这些概念后，我们回到最实际的权力落实问题。面对香港日益动乱的社会，基本法受到实际政治操作的冲击时，应对的方法，就是将基本法予以落实、将一些权力概念具体化、规范化。以2016年的人大释法为例，针对香港特别行政区立法会部分议员违规宣誓的行为，全国人大常委会主动对香港基本法第一百零四条有关规定作出解释，指出香港特别行政区的公职人员必须依法真诚地作出拥护基本法和效忠中华人民共和国香港特别行政区的宣誓，并谨守誓言，正是明确了香港特别行政区公职人员宣誓的有关制度。

邓小平当年提到：“还有一个问题必须说明，切不要以为香港事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的，这种想法不切实际……特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢？难道就不会出现吗？那时候，北京过问不过问？”没有一套政治框架可以光靠自身就能保证风平浪静，在实践过程中，必定满布荆棘。我们要建立爱国者为主体的政治体制，路途上须饮水思源，回归基本法。想起先行者30年前的努力，为未来可能出现的乱子立了章法。正本清源，实践推动，创设治本良方，需要后来者的努力。